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章樑律师:新冠病毒疫情中应急处置措施的法律依据及适用问题

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作者:章樑


新冠病毒疫情发生后,各地纷纷启动一级响应,出台了诸多的应急处置措施。比如封城、封村、断路、隔离、禁足、征用口罩……。那么这些措施的法律依据为何,应由何等级的政府实施,笔者对其做一梳理。

一、疫情发布

法律对传染病暴发、流行时,传染病疫情信息和突发公共卫生事件信息的公布主体规定了两类:(《传染病防治法》第38条第3款、《突发公共卫生事件应急条例》第25条第2款)

(一)国家卫健委

(二)省级卫健委(经卫健委授权公布本行政区域疫情信息)

需要注意的是,2006年3月3日,当时的卫生部在《关于印发〈卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案〉的通知》中已将省级行政区域内发生传染病暴发、流行以及发生其他突发公共卫生事件时的信息发布权概括授权给各省卫生行政部门。(该通知第一条)

本次新冠疫情发生之初,相关的疫情信息是武汉市卫健委在发布,1月21日后湖北省卫健委开始进行日发布,国家卫健委也于同日开始通报全国疫情。

二、启动突发事件应急预案

发生突发公共卫生事件时,可以启动突发事件应急预案。预案根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围将突发公共卫生事件划分为特别重大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)和一般(Ⅳ级)四级。(《国家突发公共卫生事件应急预案》1.3)

启动突发事件应急预案的主体根据预案所涉范围的不同而不同。(《突发公共卫生事件应急条例》第27条)

(一)国家卫健委(报国务院批准后实施)

  1. 全国范围内;

  2. 跨省、自治区、直辖市范围。

(二)省级人民政府

决定在省、自治区、直辖市内启动,并向国务院报告。

本次新冠病毒疫情中,从湖北1月22日启动二级响应开始,均是各省级人民政府各自决定各省的应急预案。

三、新传染病列管

法律对新发现突发传染病的宣布规定了两个主体:(《突发公共卫生事件应急条例》第30条)

(一)国务院

甲类传染病

(二)国家卫健委

乙类、丙类传染病

本次新冠病毒疫情,国家卫健委于1月20日发布公告,将将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病,并采取甲类传染病的预防、控制措施。

四、隔离

法律规定的传染病疫情防控中的可以采取隔离措施。隔离分别针对场所和特定人员。

(一)场所

已经发生甲类传染病病例的场所。(《传染病防治法》第41条)

(二)特定人员

  1. 已经发生甲类传染病病例的场所内的特定区域的人员;(《传染病防治法》第41条)

  2. 传染病病人和疑似传染病病人。(《突发公共卫生事件应急条例》第41条)

有权实施隔离措施的主体为所在地的县级以上地方人民政府。(《传染病防治法》第41条)

本次新冠病毒疫情中,有些地区政府的隔离要求已超过了法律规定的范围。

五、紧急措施

传染病暴发、流行时可以采取紧急措施。(《传染病防治法》第42条)

具体实施主体为县级以上人民政府(需报经上一级人民政府决定)。

具体措施有:

(一)限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动;

(二)停工、停业、停课;

(三)封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品;

(四)控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽;

(五)封闭可能造成传染病扩散的场所。

本次新冠病毒疫情中网上流传的信息中可以看到有的地区采取的措施比法律规定的范围要大,甚至某些地方在实施法外措施时还存在实施主体等级不足的情况。

六、宣布疫区

法律规定的甲类、乙类传染病暴发、流行时可以宣布疫区的主体根据疫区区域范围的大小有所不同:(《传染病防治法》第43条第1款)

(一)国务院

决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。

(二)县级以上地方人民政府(报经上一级人民政府决定)

本行政区域部分或者全部为疫区。

本次新冠病毒疫情在湖北尤其是武汉集中爆发,全国各地散发,但笔者至今未见到武汉市或者湖北省宣布疫区的相关公告。虽然从《传染病防治法》第78条第(五)项对“疫区”的定义来看,已经名副其实。

七、封锁疫区

法律规定,发生甲类传染病时可以对疫区实施封锁。具体决定主体根据封锁范围的大小不同而不同:(《传染病防治法》第43条第2款)

(一)国务院

  1. 封锁大、中城市的疫区;

  2. 封锁跨省、自治区、直辖市的疫区;

  3. 封锁疫区导致中断干线交通;

  4. 封锁国境。

(二)省级人民政府

本行政区域内。

本次新冠病毒疫情,乙类甲管,所以可以采取疫区封锁措施。但由于尚未看到有宣布疫区的相关公告,目前各地自行进行的封锁不属于法定的疫区封锁。

八、交通卫生检疫

法律各地,发生甲类传染病时,重大传染病疫情发生后,可以实施交通卫生检疫。(《传染病防治法》第44条、《突发公共卫生事件交通应急规定》第18条)

实施的主体为县级以上人民政府交通行政主管部门和卫生行政主管部门。

检疫的对象为:出入检疫传染病疫区的交通工具及其乘运人员、物资。(《突发公共卫生事件交通应急规定》第18条)

本次新冠病毒疫情,各地普遍实施了交通卫生检疫。

九、征用

法律规定,传染病暴发、流行时,根据传染病疫情控制的需要,政府可以实施临时征用。具体实施主体根据征用范围大小的不同而不同:(《传染病防治法》第45条第1款)

(一)国务院

  1. 全国范围;

  2. 跨省、自治区、直辖市范围内。

(二)县级以上地方人民政府

本行政区域内。

临时征用的对象为房屋、交通工具以及相关设施、设备。

另外,履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。(《突发事件应对法》第52条第1款)

本次新冠病毒疫情中,发生的几起口罩征用事件,引发了舆情。

十、基层组织的职责

法律规定,传染病暴发、流行时,街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作,向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。(《突发公共卫生事件应急条例》第40条)

本次新冠病毒疫情中,相关的基层政府和自治组织采取的协助力度在某些地区远远比法律要求的更大。

十一、单位个人的义务

法律对突发公共卫生事件中单位和个人的义务作出了规定:

(一)发生公共卫生事件的单位

应当立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员,疏散、撤离、安置受到威胁的人员,控制危险源,标明危险区域,封锁危险场所,并采取其他防止危害扩大的必要措施,同时向所在地县级人民政府报告。(《突发事件应对法》第56条第1款)

(二)突发事件发生地的其他单位

应当服从人民政府发布的决定、命令,配合人民政府采取的应急处置措施,做好本单位的应急救援工作,并积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。(《突发事件应对法》第56条第2款)

(三)个人

  1. 配合协助

突发事件发生地的公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排,配合人民政府采取的应急处置措施,积极参加应急救援工作,协助维护社会秩序。(《突发事件应对法》第57条)

  1. 配合隔离、观察(《突发公共卫生事件应急条例》第44条)

需要注意的是,法律规定的隔离、观察对象为三类:

(1)病人;

(2)疑似病人;

(3)和传染病病人密切接触者。

笔者注意到本次新冠病毒疫情中,某些地区要求隔离、观察的人员范围显然是超过了法律规定的范围。

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