2008年参阅案例：陕西宏达植物化工有限公司不服三原县人事和劳动社会保障局工伤认定案

要点提示

工伤认定申请应该向统筹地区劳动保障行政部门提出。符合规定的县级劳动行政部门具备工伤认定主体资格。

案例索引

一审：三原县人民法院（2007）三行初字第000001号行政判决书（2007年1月25日）

二审：咸阳市中级人民法院（2007）咸行终字第00010号行政判决书（2007年5月8日）

主要案情

原告（二审上诉人）：陕西宏达植物化工有限公司（以下简称宏达公司）。

被告（二审被上诉人）：三原县人事和劳动社会保障局。

第三人（二审被上诉人）：王飞、樊美丽（樊美丽系彭永之母）。

王飞、彭永均系宏达公司员工。2005年12月3日19时许，王飞乘坐彭永驾驶的无牌照摩托车行至西韩线北相里村口时，与另一车辆相撞，致王飞、彭永受伤。二人先后在富平县医院、第四军医大学附属医院就诊。王飞被诊断为重型闭合性颅脑损伤，彭永经医院抢救无效死亡。因对方车辆逃逸，事故责任无法认定。2006年元月4日，王飞、樊美丽（樊美丽系彭永之母，下同）向三原县人事和劳动社会保障局申请对王飞、彭永之伤害事故进行工伤认定。2006年1月20日，三原县人事和劳动社会保障局以三人劳工伤认字（2006）第03、04号工伤认定书认定王飞受伤事实为工伤、彭永为因工死亡。宏达公司不服向三原县人民政府申请复议，三原县人民政府以三复决字（2006）02号行政复议决定书撤销了该工伤认定书。2006年6月19日王飞、樊美丽又重新提出工伤认定申请，三原县人事和劳动社会保障局于2006年7月21 日作出三人劳工伤认字（2006）第11、12号工伤认定书，认定王飞为工伤、彭永为因工死亡。宏达公司不服，向三原县人民政府申请复议，三原县人民政府经复议维持了三原县人事和劳动社会保障局三人劳工伤认字（2006）11、12号工伤认定书。宏达公司仍不服，遂提起诉讼。

原告宏达公司诉称：根据《工伤认定办法》第三条规定，职工发生事故应向用人单位所在地设区的市级劳动保障行政部门提出，故被告无认定工伤的法定资格。同时，依据《工伤保险条例》第十六条第（一）项的规定，职工彭永所骑摩托车未挂牌照，属违反治安管理而发生的伤亡，对此事故不应认定为工伤，请求人民判决撤销该工伤认定书。

被告三原县人事和劳动社会保障局辩称：依照《工伤保险条例》第五条第二款、《工伤认定办法》第三条和咸阳市劳动和社会保障局咸劳社发（2006）第54号文件精神，原告系三原县辖区内的企业，第三人王飞及彭永所发生的交通事故亦发生在三原县境内，被告当然有资格对第三人进行工伤。同时，王飞、彭永系原告单位职工，原告并未为其安排住宿，其在下班途中发生的事故，依照有关法律规定应认定为工伤，故被告对第三人的工伤认定事实清楚，程序合法，请求人民法院维持三人劳工伤认字（2006）11、12号工伤认定书。

第三人答辩内容与被告答辩内容一致。

审判

三原县人民法院审理认为：依照《工伤保险条例》第五条第二款规定，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。依照本条规定，工伤认定属工伤保险工作之范围，故县级人民政府劳动保障行政部门有工伤认定的资格。原告认为三原县人事和劳动社会保障局无工伤认定资格，请求撤销对王飞、彭永的工伤认定，于法无据，本院依法不予支持；彭永所驾摩托车虽无牌照，但该行为是否属于违反治安管理法规的违法行为并未经有权部门作出认定，故本院不能适用《工伤保险条例》第十六条第（一）项认定该行为系违反治安管理的违法行为，从而认定王飞、彭永不属工伤。故被告对王飞、彭永之工伤认定事实清楚，程序合法，依法应予维持。依照《工伤保险条例》第五条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持三原县人事和劳动社会保障局作出的三人劳工伤认字（2006）第11号、12号工伤认定书。诉讼费及其他费用1400元由原告承担。

一审宣判后，宏达公司不服，提出上诉。理由是：1、原审认定被上诉人有工伤认定的职权是错误的。《工伤保险条例》第十七条、《工伤认定办法》第三条以及《陕西省实施〈工伤保险条例〉办法》第十一条对工伤认定的职权和程序有着明确规定，申请人应当向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。统筹地区是指设区的市，具体到本案，应当是咸阳市劳动和社会保障局。因此，三原县人事和劳动社会保障局不具备对本案进行工伤认定的职权。2、原审判决对事故当事人所受伤害是否属于工伤所作的判断属于消极裁判，违反了司法最终审查的原则。原审判决以事故当事人驾驶无牌照摩托车的行为是否违反治安管理法规未经有权部门作出认定为由，不适用《工伤保险条例》第十六条第（一）项规定，维持三原县人事和劳动社会保障局所作出的三人劳工伤认字（2006）第11号、第12号工伤认定决定书，违反了司法最终审查原则。本案事故发生于2005年12月3日。事故当事人驾驶无牌照摩托车的行为违反《治安管理处罚条例》第二十七条第（六）项规定，属于违反治安管理的行为，且当事人所驾摩托车未经交通管理部门检验和批准，也属于违反治安管理的行为，人民法院对此应予认定。本案事故当事人的行为违反治安管理法规，依法不得认定为工伤或者视为工伤。请求撤销一审判决、撤销三人劳工伤认字（2006）第11号、12号工伤认定书，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人三原县人事和劳动社会保障局答辩称：根据《工伤保险条例》之规定，答辩人有工伤认定资格。被诉工伤认定决定书事实清楚，程序合法，一审法院判决适用法律准确，请求二审法院维持原判。

第三人王飞、樊美丽答辩与被上诉人三原县人事和劳动社会保障局意见相同。

咸阳市中级人民法院审理认为，依照《工伤保险条例》第五条第二款及咸阳市劳动和社会保障局《关于明确工伤认定管辖权的通知》规定，县级人民政府劳动保障部门有工伤认定资格，故三原县人事和劳动社会保障局享有依法作出工伤认定的职权；公安机关关于执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释第十五条规定：《治安管理处罚法》施行后，对其施行前发生且尚未作出处罚决定的违反治安管理行为，适用《中华人民共和国治安管理处罚条例》；但是，如果《治安管理处罚法》不认为是违反治安管理行为或者处罚较轻的，适用《治安管理处罚法》。故本案应适用《治安管理处罚法》，该法并未规定无证驾驶属于违反治安管理的行为。故王飞、彭永应认定为工伤。上诉人上诉理由不能成立，原审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十一条第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费200元由上诉人陕西宏达植物化工有限公司承担。

评析

本案涉及的主要法律问题是：1、县级劳动行政部门是否具备工伤认定主体资格；2、在工伤认定行政案件中对当事人违反治安管理行为的认定是否属于人民法院的审判职权。

一、关于县级劳动行政部门的工伤认定主体资格问题

近年来，随着相关法律、法规、规章的不断出台，我国的社会主义劳动法律体系基本建立。但实践中，对劳动者合法权益的保护仍然存在诸多问题，对相关法律、法规、规章的理解与运用仍然需要逐步丰富和发展。

有关工伤认定问题，相关规定是这样的：国务院令第375号《工伤保险条例》第五条第二款规定：县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。第十一条规定：工伤保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府确定。劳动和社会保障部令第17号《工伤认定办法》第三条规定：职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报劳动保障行政部门同意，申请时限可以适当延长。按照前款规定应当向省级劳动保障行政部门提出工伤认定申请的，根据属地原则应向用人单位所在地设区的市级劳动保障行政部门提出。陕西省人民政府令第97号《陕西省实施〈工伤保险条例〉办法》第十一条规定：申请人应当依照《条例》（工伤保险条例）和《工伤认定办法》的规定，向进行工伤保险登记的统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请或者视同工伤认定申请。咸阳市劳动和社会保障局文件咸劳社发〔2006〕54号《关于明确工伤认定管辖权的通知》规定：“一、中、省驻咸市区企业、市属企业、外商投资企业以及在省、市工商行政部门注册登记的各类企业，由市劳动和社会保障行政部门进行工伤认定。二、中、省驻各县市企业、县市区属企业以及在县市区工商行政部门注册登记的各类企业和有雇工的个体工商户，在县市区劳动保障行政部门进行工伤认定。”

从《工伤保险条例》这一行政法规的规定看，县级人民政府劳动行政部门既然负责本行政区域的工伤保险工作，那么就有依法进行工伤认定的职权。《工伤认定办法》、《陕西省实施〈工伤保险条例〉办法》规定向统筹地区劳动行政部门申请工伤认定，对此有两种理解，一种理解认为，统筹地区劳动行政部门包括市、县两级劳动行政部门，这里强调的是工伤认定属于劳动行政部门的职责，而不是其他行政部门的职权。另一种理解认为，统筹地区劳动行政部门仅指设区的市一级劳动行政部门，而不包括县级劳动行政部门。在实践中，工伤保险统筹并未实现地区统筹，各县并未纳入全市统筹在全国普遍存在。因此第一种理解不仅符合上位法《工伤保险条例》的规定，而且也更符合实际和具有可操作性。咸阳市劳动与社会保障局下发通知，对两级劳动行政部门进行工伤认定的权限予以划分，是为了对工伤认定工作进行合理分流，提高效率的合法规定，人民法院应依法支持。综上分析，应认定被告三原县人事和劳动社会保障局具有其辖区内工伤认定的资格。

二、当事人是否具有违反治安管理行为的问题，即驾驶无牌照机动车是否属违反治安管理的行为。

职工彭永驾驶无牌照摩托车已查实。本案事故发生时间为2005年12月3日，根据当时的《治安管理处罚条例》规定，驾驶未经交通管理部门检验和批准行驶的机动车辆的行为属于违反治安管理的行为。但公安部颁布的《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》第十五条规定，《治安管理处罚法》施行后，对其施行前发生且尚未作出处罚决定的违反治安管理行为，适用《中华人民共和国治安管理处罚条例》；如果《治安管理处罚法》不认为是违反治安管理行为或者处罚较轻的，适用《治安管理处罚法》。《治安管理处罚法》并未规定驾驶无牌照摩托车属于违反治安管理的行为，《治安管理处罚法》实施后，无照驾驶问题属《道路交通安全法》的调整范围。因此，驾驶无牌照摩托车的行为，不属违反治安管理的行为。

三、在行政案件审理中，人民法院对当事人是否具有违反治安管理的行为能否直接认定的问题。

根据《治安管理处罚法》的规定，治安管理工作由各级公安机关负责，对违反治安管理的行为，亦由公安机关依法给于此处罚。据此，对当事人是否存在违反治安管理的行为，应由有权机关即公安机关经过法定的程序作出相应的认定。在公安机关未作出认定前，即使当事人的行为从表象上看，人们能够作出该行为已构成治安管理处罚法所调整的违法行为种类的判断，但按照职权法定原则，由于这些判断不具有法律效力，因此人民法院（当然也包括劳动和社会保障行政部门）在处理工伤认定争议案件中，无权对此进行直接认定，否则不仅有违法治的精神，而且还有可能对诉讼当事人的合法权益造成损害。

案例报送单位 ：咸阳市中级人民法院

陕西省高级人民法院行政庭

编写人：张满生                  

评析人：张满生 焦玉珍          

责任编辑：马小莉