黄金城等25人诉成都市武侯区房管局物业管理行政决定案

2021-08-08 23:34
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  • 黄金城等25人诉成都市武侯区房管局物业管理行政决定案

  • 裁判摘要

    根据《物业管理条例》第九条第二款的规定,物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施、设备、建筑物规模、社区建设等因素。行政机关在诉讼中没有提供证据证明其在决定对物业管理区域划分时已考虑共用设施、设备等因素,应认定行政机关作出决定的主要证据不足,依法应予撤销。


    原告:黄金城等25人(原告名单略)。

    诉讼代表人:黄金城、王德源、徐金民、吉元、何顺良。

    被告:成都市武侯区房地产管理局。住所地:成都市一环路南四段2号。

    法定代表人:陈增林,该局局长。

    原告黄金城等25人因不服被告成都市武侯区房地产管理局(以下简称武侯区房管局)作出的对“中央花园清水河片区”划分为5个物业管理区域的行政行为,于2004年3月15日向成都市武侯区人民法院提起行政诉讼。

    原告黄金城等25人诉称:2003年11月24日被告发出通知,将中央花园小区(一、二、三期,精装版一、二区,临、沿河别墅)划分成五个物业管理小区,对被告的这一行政行为,原告黄金城等以被告的行为没有法律依据为由,向武侯区人民政府提出行政复议,武侯区人民政府作出行政复议决定书,维持了被告的这一具体行政行为。原告认为,1.中央花园小区于1998年竣工交付使用,业主陆续入住,1999年6月依法成立业主委员会,聘请了一个物业管理公司。这些年来中央花园小区物业管理正常,没有出现与国家法律、法规和政策相违背的地方,被告没有必要将早已配套完整的小区重新划分为五个物业管理区域;2.依据国务院《物业管理条例》规定,物业管理区域的划分具体办法“由省、市、自治区、直辖市制定”,成都市房地产管理局2003第3号文件也没有具体规定划分小区的办法,所以被告的行为没有法律、法规及政策依据,是超越职权的乱作为;3.把中央花园小区重新划分为五个物业管理区域是对广大业主利益的侵害,中央花园小区是以一个小区来开发建设的,虽然分为一、二、三期,精装版一、二区,临、沿河别墅,是按开发先后顺序来划分的,并非是几个独立的小区,整个中央花园小区的公共设施、设备及活动场所是无法分割开的,如配电房、变压器、门球场、网球场、活动中心及供水系统。划分为五个物业管理区域后,将会使上述娱乐活动场所所在区域以外的其他区域使用这些娱乐活动场所的权利受到影响,也会使供电、供水设施所在区域业主承担公共设施维修费用,人为的制造矛盾。综上所述,被告武侯区房管局的划分物业管理区域的行为是没有法律依据的滥用行政职权的违法行政行为,原告为维护自己的合法权益,依法向人民法院提起行政诉讼,请求撤销被告将中央花园小区重新划分为五个物业管理区域的行政行为。

    原告为了支持其主张,提供了以下证据:

    1.黄金城等25人的身份证明和房屋所有权证,以证明该25人与被告的行政行为有利害关系。

    2.购房合同,以证明原告在购房时支付了配套设施费用。

    3.《中央花园业主委员会章程》,以证明该区域已经存在一个整体的物业管理区域及业主委员会。

    4.原告等人对被告划分物业管理区域公示的回复,证明原告在被告拟作出划分物业管理区域行为前,向被告提出过异议。

    5.中央花园小区平面示意图,以证明该小区内楼宇、公共设施设备的分布,并以证明被告变更原有物管区域造成了对公建配套设施的人为分割。

    被告武侯区房管局辩称:1.被告对所辖区域物业管理活动负有监督、管理的行政职能,根据《城市房地产管理法》、《物业管理条例》和《四川省城市住宅物业管理暂行办法》等,都赋予了被告具有包括划分物业管理区域在内的行政职权,而这种授权性的规定,赋予行政机关在处理具体行政行为和管理社会公共事务中在不违背法律规定的前提下具有自由裁量权,对物业管理区域的划分,本身就包含在管理范畴之中并体现了政府职能。2.《物业管理条例》第九条规定是授权性规定而非禁止性规定,在该条例颁布实施后四川省尚未及制定相应的地方性法规的情况下,被告为履行其管理职能,按照《物业管理条例》的原则性规定和与上位法并不冲突、未明令废止的成都市规范性文件作出划分物业管理区域的行政行为,是合法有据的。3.被告的行为主观上符合立法精神,目的是善意的。被告是基于为业主、物业使用人创造和保持整洁、文明、安全、舒适的生活工作环境的目的,根据“中央花园清水河片区”的客观情况,在综合考虑各方面因素的基础上,作出将“中央花园清水河片区”划分为五个物业管理区域的行政决定,其行为符合立法精神和客观现状。4.被告划分物业管理区域的行为,只是对小区管理范围所作的分割,并未涉及对小区配套设施、设备的权属包括使用权予以界定或干预,因该小区内哪些属于业主共有或共同使用的设施、设备、活动场所,并无合法认定,而且物业管理区域的划分,并不影响业主主张共有或共同使用的设施、设备、活动场所的权利。5.被告在作出划分物业管理区域行政行为之前,采用问卷的形式广泛征求了广大业主的意见,获得了绝大多数业主的支持,对内采用了先摸底调查,征求街道办事处及社区的意见,集体研究决定,向区政府报告请示,向相关人公示等形式,符合行政行为的作出程序。综上,被告的被诉行政行为事实清楚、法律依据充分、程序合法,请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求,维持被告的行政行为。

    被告武侯区房管局为证明被诉行政行为的合法性,在举证期限内提供了以下证据:

    1.小区业主要求划分物管区域的请示报告,以证明其行为符合大多数业主愿望。

    2.关于划分中央花园清水河片区物业管理区域的情况报告,以证明其对划分物管区域所作的可行性调查、分析及向上级所作的请示汇报。

    3.武侯区房管局公示,以证明其对拟作出的行为告知了当事人,并向当事人征求意见。

    4.对“公示”的回复,以证明绝大多数业主对划分物管区域没有异议。

    5.晋阳街道办事处文件200163号,以证明“中央花园清水河片区”地处两个社区。

    6.“中央花园清水河片区”情况简介,以证明该小区的建筑物规模及配套设施、设备概况。

    7.划分物业管理区域的通知,以证明其行为的内容及履行了告知当事人的义务。

    8.行政复议决定书及送达回证,以证明行政复议决定作出的时间及内容。

    被告武侯区房管局提供的其行政行为适用的法律法规及规范性文件有:

    1.《中华人民共和国房地产管理法》。

    2.《物业管理条例》(国务院令379号)。

    3.《成都市住宅小区与高层楼宇物业管理暂行规定》(成府发199865号)。

    4.《成都市物业管理业主大会规则(试行)》成房物管20033号。

    经庭审质证,被告对原告提供的证据的客观性不持异议,但认为均不能证明被告的行政行为违法或损害了原告对公共配套设施、设备的所有权和使用权。

    原告对被告出示的证据的客观性不持异议,但认为上述证据不能证明被告的行为有合法的事实基础,因为被告本身就不具备认定什么是划分物管区域应当具备的事实条件的资格;被告出具的成都市的成房物管〔20033号规范性文件,应随国务院的《物业管理条例》生效而废止,不应当作为被告行政行为的依据。

    成都市武侯区人民法院认定的案件事实如下:

    位于成都市武侯区晋阳街道办事处辖区草金公路以北、清水河以南的“中央花园清水河片区”,是金雁房产有限责任公司自1998年起以“中央花园”项目名称开发的商品房楼群。按开发时间顺序分为一期、二期、三期、精装版一区、二区、沿河别墅、临河别墅等批次的楼群,共207幢5726户。楼群之间有围墙、道路分割为相对独立的院落,院落之间有一些市政公共通道,其中一期楼群所处地域属沙堰社区居委会,其他楼群属金雁社区居委会。该小区因建设年代较早,公共设施配套有其自身特点,其中如部分供电设备为小区自管,不属市政供电配套设施,该小区内的共用设施、设备及其他物管用房未作法定权属界定。1999年6月“中央花园清水河片区”成立业主委员会。2002年7月该届业主委员会任期届满,未换届选举新一届业主委员会。2003年11月14日,被告根据部分业主的申请,拟将草金公路以北、清水河以南的“中央花园清水河片区”划分成A、B、C、D、E五个物业管理区域,于2003年10月28日与晋阳街道办事处共同向武侯区政府办公室提交《关于划分中央花园清水河小区物业管理区域的情况报告》,内容包括中央花园清水河小区物业管理区域的现状、存在的问题,将小区划分为五个物管区域的设想,对划分物管区域利弊权衡。同年11月14日,被告武侯区房管局将物管区域划分方案在相关区域公示,征求业主意见。

    同年11月24日,被告武侯区房管局向“中央花园清水河片区”业主发出通知,内容为:

    “按照国务院《物业管理条例》第九条第二款关于物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备建筑物规模、社区建设等因素的规定和市房管局成房物管〔2003第3号文件《成都市物业管理业主大会规则(试行)》第三条第二款关于物业管理区域由区(市)县政府物业管理主管部门根据房屋及设施、设备的相关情况划定的规定,中央花园清水河片区市政设施及公建配套情况的特殊性和跨金雁、沙堰两社区居委会管辖区域的实际情况,加之各小区广大业主要求划小物管区域。为了切实维护各小区业主的利益,便于各小区业主就各自物管区域的重大事宜作出决定,而不影响其他小区业主的权利,依据国务院《物业管理条例》、《成都市物业管理业主大会规则(试行)》的有关规定及中央花园清水河片区业主大会筹备组、业主的意见,……本着尽量不影响业主生活不增加业主负担的原则,在不改变现有房屋及公共设施、设备现状的基础上,对中央花园清水河小区物管区域进行划分。划定的物管区域为:


    物业管理区域名称
    原小区名称
    物业管理区域范围
    住宅
    非住宅
    物管用房
    m2
    居委会




    幢数
    幢数
    套数



    中央花园A区(一期)
    中央花园一期
    1组团:金雁路228
    2组团:暂无街号
    3组团:沙堰西一街5
    25
    905



    98.8
    沙堰社区居委会
    中央花园B区(临河别墅)
    临河别墅
    沙堰西一街79
    55
    60



    100
    金雁社区居委会
    中央花园C
    中央花园二期(含沿河别墅)
    沙堰西二街20
    85
    3180
    4
    38
    120
    金雁社区居委会
    中央花园D区(精一区)
    中央花园精装版一区
    沙堰西二街663
    13
    482



    20
    金雁社区居委会
    中央花园E区(三期含精二区)
    中央花园三期(含精装版二区)
    晋阳路442
    29
    1100
    4
    36
    80
    金雁社区居委会


    请上述区域的业主根据《物业管理条例》、建设部《业主大会规程》和《成都市物业管理业主大会规则(试行)》的有关规定,在晋阳街道办事处、武侯区房管局和各自所属社区居委会的指导下,规范成立相应的物业管理区域的业主大会并选举产生业主委员会”。

    被告武侯区房管局的通知在中央花园清水河小区张贴以后,作为分别为“中央花园清水河片区”一期、二期、三期业主的原告认为被告的行为违法,于同年12月29日向成都市武侯区人民政府申请行政复议,成都市武侯区人民政府于2004年2月25日作出成武府复决字2004第1号《行政复议决定书》,维持了被告武侯区房管局将“中央花园清水河片区”划分为5个物业管理区域的决定。该复议决定书于同月27日送达申请人,并在该小区内张贴。

    成都市武侯区人民法院认为:

    一、根据国务院《物业管理条例》第五条第二款规定:“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作”,被告武侯区房管局是符合上述规定的物业行政管理部门。被告作出的划分物管区域的通知,是被告对物业管理活动行使行政管理职权的行为,具有可诉性。作为被告所划分的物管区域内的业主,受被告划分物管区域通知行为的拘束、管理,由此与被告发生争议,有权提出行政诉讼,符合行政诉讼法规定的原告主体资格。

    被告的划分物管区域的行为对该小区所有业主都产生了拘束力、执行力。被告在相关区域公示了其行为,视为所有业主都知道被告作出了这一行政行为。业主对被告这一行政行为态度以及是否选择行政诉讼的救济手段,是当事人的自主权利。而且行政行为的合法性,不取决于支持者的多少。因此,原告的人数多少与本案的

    裁判结果无必然联系。同时,被告的这一行政行为对该小区的物管企业可能产生一定的影响,但是,物管企业在该小区的物管活动是源自业主的委托,根据《物业管理条例》的规定,只有业主才有权选择物业管理方式和物业管理企业,而物管企业则无权决定小区的物业管理方式。因此,物管企业与被告的划分物管区域的行为无法律上的利害关系,即使物管企业对被告划分物管区域的行政行为不服,亦不能独立提出其主张。

    二、作为行政机关,应当遵循依法行政的行为准则,依照法律、法规履行维护社会经济文化秩序、管理社会事务、促进社会文明进步的职责和权力。被告作为物业管理活动的行政管理部门,应当依职权或根据当事人的申请对所管辖区域内包括划分物管区域在内的物业活动依法实施管理和监督。

    《物业管理条例》第九条第二款规定:“物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施、设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、市、自治区、直辖市制定。”该条规定明确了物业管理区域划分的主要原则。同时,授权省、市、自治区、直辖市根据本行政区域的实际情况制定具体的划分办法。根据《立法法》有关法律效力及法律适用的规则,行政法规授权制定的规章及规范性文件不得与法律、法规相冲突,行政法规的效力高于规章及规范性文件。《物业管理条例》颁布实施以后,四川省尚未出台相关具体的划分办法,但此前已发布实施的相关规定在不与新规定抵触的前提下,未被废止的,应当继续有效。被告武侯区房管局在《物业管理条例》颁布实施以后,四川省尚未出台相关具体的划分办法的情况下,为履行行政管理职责,而直接适用上位法《物业管理条例》及按该条例的立法精神以及与上位法不相冲突的规范性文件作为其被诉行政行为的依据并无不当。

    三、被告武侯区房管局的被诉行政行为,依据的事实是“中央花园清水河片区”建筑物规模较大、分属两个社区、不同时间建设的物业区域相对独立的现状等,考虑了业主的自主管理的不同愿望、物业区域的配套设施、社区居委会的管理活动等因素。上述事实证明,被告武侯区房管局的被诉行政行为的动机符合法律授予其行政权利的宗旨,其行为建立在正当考虑的基础上,其行为的内容合乎情理且具有可行性,符合行政行为的合理性原则。

    四、被告的被诉行政行为是对物业管理区域的划分,是对公共配套设施、设备的所在区域的界定,而不是对公共配套设施、设备权属的认定。根据“中央花园清水河片区” 公共配套设施、设备的现状,公共配套设施、设备的所有权争议、使用权的行使、相关费用的分摊等,权利人可以通过业主们的相互协商、民事诉讼或市政公共设施的改造和完善等途径解决,而被告的被诉行政行为的效力没有也不能予以限制。但被告作为物业管理活动的行政管理部门,应当对所管辖区域内的物业活动实施管理和监督,依法维护业主的合法权益。

    综上所述,被告的被诉行政行为即将“中央花园清水河片区”划分为5个物业管理区域的决定,所依据的事实确实存在,内容符合《物业管理条例》的立法精神和原则规定,符合行政行为的合理性原则,作出的程序没有违反法律、法规的规定,应当是合法有效的。原告提出的诉讼主张及相关证据,不足以证明被告被诉行政行为违法,其要求撤销被告的被诉行政行为的诉讼请求该院不予支持。

    据此,成都市武侯区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定,于2004年8月27日判决:

    驳回原告黄金城等25人的诉讼请求。

    宣判后,黄金城等25人不服,向成都市中级人民法院提起上诉。

    黄金成等25人的上诉理由是:1.相关条例、规章虽赋予被上诉人划分物业管理区域的行政职权,但“中央花园清水河片区”的划分在此前已经完成,被上诉人将该片区再行划分属变更物业管理区域,其变更行为没有法律依据;2.被上诉人对物业管理区域的划分造成对共用设备设施使用的混乱,是对广大业主利益的侵害;3.一审法院所适用的法律不适用于物业管理区域的划分,其采信的证据不符合证据规定。请求撤销原判及被上诉人武侯区房管局划分物业小区的通知。

    武侯区房管局答辩称:其对物业管理区域进行划分符合行政法规及规章的规定,也充分考虑了“中央花园清水河片区”的实际情况。原审判决正确,请求二审法院驳回上诉,维持原判。

    成都市中级人民法院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。

    成都市中级人民法院认为:

    被上诉人武侯区房管局于2003年11月24日对成都市中央花园清水河片区业主发出通知的内容系对该片区物管区域进行划分,根据国务院《物业管理条例》、《成都市住宅小区与高层楼宇物业管理暂行规定》的规定,被上诉人武侯区房管局作为其管辖区域内物业管理活动的监督管理部门,具有对“中央花园清水河片区”的物业管理区域进行划分的行政职权,上诉人黄金城等25人认为被上诉人作出的上述通知系对物业管理区域的变更,该变更行为没有法律依据的上诉理由不能成立。被上诉人考虑到“中央花园清水河片区”建筑规模较大,分属两个社区等实际情况,出于便于管理等因素对该片区进行物业管理区域划分的行为并无不当,但根据《物业管理条例》第九条第二款的规定,被上诉人在划分物业管理区域时,应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素,被上诉人在本案诉讼中没有提供证据证明其在对“中央花园清水河片区”进行物业管理区域划分时考虑到了除物管用房以外的其他共用设施设备等因素,而在物业管理区域划分时不考虑共用设施设备的使用维护等因素,可能会对物业业主的合法权益造成损害。故被上诉人作出的划分“中央花园清水河片区”物业管理区域的通知不符合《物业管理条例》第九条第二款的规定。

    据此,成都市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目、第六十一条第(二)项之规定,于2004年12月3日判决:

    一、撤销成都市武侯区人民法院(2004)武侯行初字第12号行政判决。

    二、撤销被上诉人成都市武侯区房产管理局于2003年11月24日对成都市“中央花园清水河片区”业主发出的通知。

    三、责令被上诉人成都市武侯区房产管理局重新划分成都市中央花园清水河片区物业管理区域。

    本判决为终审判决。



章樑
——
北京盈科(杭州)律师事务所律师