黎萍等10人诉成都市房产管理局不履行房屋行政监督职责案

裁判摘要

根据《物业管理条例》第六十三条的规定，物业管理企业挪用专项维修资金的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门追回挪用的专项维修资金，给予警告，没收违法所得，可以并处挪用数额2倍以下的罚款；物业管理企业挪用专项维修资金，情节严重的，并由颁发资质证书的部门吊销资质证书。房地产行政主管部门在诉讼中没有证据证明已针对业主的投诉，按照上述规定对物业管理企业挪用专项维修资金的行为进行查处的，应根据行政诉讼法第五十四条第（三）项的规定，判决房地产行政主管部门在一定期限内履行房屋行政监督职责。

原告：黎萍，女，46岁，住成都市高新区新光路8号15。

原告：曾鉴，男，42岁，住成都市高新区新光路8号11栋。

原告：唐红艳，女，36岁，住四川省达川市通川中路63号。

原告：王书霞，女，36岁，住成都市锦江区中沙河铺街36号8栋。

原告：窦希伟，男，42岁，北京市东城区沙滩后街55号。

原告：李雪梅，女，36岁，住成都市锦江区琉璃居民新区。

原告：周平，男，44岁，住成都市锦江区海椒市街15号66栋。

原告：易祯秀，女，62岁，住成都市青羊区东御河沿街1号3单元。

原告：潘晏，女，38岁，住成都市高新区新光路8号4栋。

原告：郭磊，男，52岁，住成都市西二巷新7号。

诉讼代表人：黎萍。

诉讼代表人：曾鉴。

被告：成都市房产管理局。住所地：成都市人民中路一段28号。

法定代表人：周鸿德，该局局长。

原告黎萍等10人因诉被告成都市房产管理局不履行房屋行政监督职责一案，向成都市青羊区人民法院提起行政诉讼。

黎萍等10人系成都银都花园业主，其称成都银都物业管理有限公司（以下简称银都物业公司）挪用业主缴存的专项维修资金购买各种基金，情节严重。根据《物业管理条例》第六十三条关于“……物业管理企业挪用专项维修资金，情节严重的，由颁发资质证书的部门吊销资质证书”的规定，请求被告成都市房产管理局（以下简称市房管局）依法吊销银都物业公司的资质证书，但被告一直未作出吊销银都物业公司资质证书的行政处罚决定。黎萍等10人不服，起诉至法院，要求被告市房管局履行房屋行政监督的法定职责，吊销银都物业公司的资质证书。

黎萍等10人诉称：原告系成都银都花园业主。银都花园始建于1997年，建筑面积21万平方米，业主1006户，小区物业由开发商银都物业公司负责管理。业主缴存的专项维修资金650.79万元，2004年5月前由银都物业公司代管。2000年，开发商牵头成立了第一届成都银都花园业主委员会，2003年3月8日，在银都物业公司的操纵下，违法换届选举产生了第二届业主委员会。2003年4月21日，成都银都花园业主委员会出具一份《授权委托书》，授权并委托银都物业公司在400万元额度内全权办理债券和开放式基金购买事宜。银都物业公司于2003年4月23日、6月20日、2004年3月1日、3月15日分四次共计挪用专项维修资金700万元用于购买招行平衡基金、嘉实稳健基金、经典配置基金和海富通基金。2004年1月6日，银都物业公司向业主委员会递交了一份《成都银都花园房屋维修基金财务状况的汇报》，银都物业公司挪用维修资金一事才渐为业主知晓。2004年3月15日及4月9日，银都花园417名业主委托的业主代表分别向被告作了书面报告并向成都市公安局高新分局经济案件侦查科报了案。公安机关调查属实后将调查结果通报了业主和被告，2004年4月13日，银都物业公司向成都市公安局高新分局出具一份《关于房屋维修资金的说明》，承诺在2004年6月30日之前将全部房屋维修资金归集到成都市上级主管部门，并依法管理和使用。2004年5月，银都物业公司赎回部分基金并垫付自有资金将专项维修基金归集到被告下设的专项维修基金管理办公室。被告以此为由不对银都物业公司进行任何形式的处罚，2004年8月19日，原告黎萍、曾鉴、易祯秀代表银都花园431名业主第三次向被告递交了《关于强烈要求吊销银都物业管理有限公司执业资质证书的请求》。被告收到业主的三次书面投诉后，至今未对银都物业公司进行处罚，亦未对广大业主作过任何形式的答复。原告认为：银都物业公司挪用专项维修资金的事实清楚，证据充分，情节严重，根据《物业管理条例》第六十三条的规定，被告应当给予银都物业公司吊销资质证书的行政处罚，但被告拒不履行法定职责，其行为侵害了原告的合法权益。请求法院依法判令被告履行法定职责，作出吊销银都物业公司资质证书的行政处罚决定并承担本案诉讼费。

为支持上述主张，黎萍等10位原告提供了以下证据材料：

1.2004年3月15日《关于银都花园业主专项维修资金被挪用的情况汇报》。

2.2004年4月8日银都花园417名业主代表致成都市房产管理局的投诉书。

3.2004年8月19日银都花园431名业主致成都市房产管理局的《关于强烈要求吊销银都物业管理有限公司执业资质证书的请求》。

4.2004年4月13日银都物业公司出具的《关于房屋维修资金的说明》，其中载明“……我公司将在2004年6月30日之前将全部房屋维修资金归集到成都市上级主管部门，并依法管理和使用”。

5.2003年4月21日银都花园业主委员会出具的委托书，其中载明“特授权并委托成都银都物业管理有限公司在人民币肆佰万元额度内（含肆佰万元）全权办理债券和开放式基金购买事宜”。

6.《成都银都物业管理有限公司2003年1-12月房屋维修基金使用情况表》及四张财务明细表。

7.2004年4月23日两张招商银行的《转帐支票存根》00599476、00599477，其中载明用途为购买基金，两张招商银行的《代理开放式基金交易业务申请表》。

8.2003年6月20日两张中国银行的《转帐支票存根》01844201、01844202，其中载明用途为购债券基金、购稳健基金，2003年6月20日两张中行省分行的《银行进帐单》、交易帐号为486310000051560的《中国银行开放式基金业务申请表（单位）》及《中国银行开放式基金交易回执》。

经庭审质证，被告市房管局对原告提交的第1-3项证据材料的真实性无异议，但认为第1、2项证据材料所投诉的内容并未要求吊销银都物业公司的资质证书；第4项证据材料不是公安机关的认定，不能确定银都物业公司是否挪用了专项维修资金；第5-8项证据材料不能证明银都物业公司挪用了业主的专项维修资金，银都物业公司使用专项维修资金购买基金是得到了业主委员会的授权，况且所获取的利益是归业主委员会。

经审查，该院认为，原告提交的第1-3项证据材料具有证据的关联性、真实性和合法性，能够证实原告就银都物业公司挪用专项维修资金一事曾三次向市房管局进行投诉，应予采信。被告对原告提交的第4-8项证据材料的质证意见成立，该院予以支持。对上述5项证据材料，该院不予采信。

被告市房产管理局辨称：一、本案不属于人民法院受案范围，人民法院应驳回其起诉。二、原告提起行政诉讼，其依据的事实是认为银都物业公司挪用了业主缴纳的维修资金。银都物业公司与本案具有利害关系，应被依法追加为第三人参加诉讼。三、被告收到原告2004年3月15日、4月8日、8月19日的投诉后，根据有关规定，进行了调查，要求银都物业公司限期将其代管的银都花园业主专项维修资金归集到成都市住房专项维修资金专用账户中，现专项维修资金已归集到了成都市住房专项维修资金专用账户中。由于银都物业公司用专项维修资金购买基金是银都花园业主委员会授权其办理的，并且公安机关已认定银都物业公司并未挪用专项维修资金，根据公安机关的调查结果和有关规定，吊销银都物业公司资质证书缺乏依据，被告未对其作出吊销资质证书的行政处罚并非是不履行法定职责，且被告于2004年12月1日对原告要求吊销银都物业公司资质证书的请求也作出了答复。综上，被告已履行了法定职责。

被告市房管局为支持上述主张，提供了以下证据材料：

1.2004年2月16日银都花园业主委员会出具的《授权委托书》，其中载明“特授权并委托成都银都物业管理有限公司在原有肆佰万元额度的基础上增加壹佰万元，即伍佰万元（含伍佰万元）全权办理债券和开放式基金的购买、赎回及转换等事宜”。

2.2004年3月17日的成房物管（2004）2号《成都市房产管理局关于统一归集住房专项维修资金的通知》。其主要内容为：要求各代管专项维修资金的单位、组织自2004年4月1日起于3个月内，将已代管的住宅区专项维修资金以物业管理区域为单位统一归集到成都市住房专项维修资金专用账户中。

3.成都市住房专项维修资金监督管理办公室出具的《监管办归集住房专项维修资金明细表》。主要内容为：银都花园物业公司在2004年4月27日至5月26日期间，归集住房专项维修资金金额为6 011 843.32元。

4.2004年8月20日成都市房产管理局出具的《成都市房产管理局群众来信来访转办单》，其中载明“现转去群众来信来访1件，请你们调查处理并直接回复来信来访人”。

5.2004年11月30日高新公安分局经侦大队出具的《情况说明》，其中载明“证实现在维修金和购买的基金全部都安全，未发生挪用和占有情况……”。

6.2004年12月1日的成房信（2004）61号《成都市房产管理局就银都花园431名业主“关于强烈要求吊销银都物业管理有限公司执业资质证书的请求”的回复》，其中载明“鉴于公安部门的调查结果和有关规定，我们认为吊销成都银都物业管理有限公司资质的请求缺乏依据”。

7.《物业管理条例》第五条、第五十四条第二、三款、第六十三条的规定。

8.《成都市城市住房专项维修资金管理暂行办法》第六条“市房产管理部门是本市专项维修资金的主管部门，负责对本市专项维修资金的统一归集和监督管理。……”、第三十四条第二款的规定。

9.1998年11月9日建住房（1998）213号《建设部、财政部关于印发〈住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法〉的通知》第七条“维修基金应当在银行专户存储、专款专用，为了保证维修基金的安全，维修基金闲置时，除可用于购买国债或者用于法律、法规规定的其他范围外，严禁挪作他用……”及第十八条“维修基金代管单位违反本办法规定，挪用维修基金或者造成维修基金损失的，由当地财政部门和房地产行政主管部门按规定进行处理……”的规定。

10.财政部财基字（1998）7号《关于印发〈物业管理企业财务管理规定〉的通知》第七条“企业在从事物业管理活动中，为物业产权人、使用人提供维修、管理和服务过程中发生的各项支出，按照国家规定计入成本费用……”的规定。

经庭审质证，黎萍等10位原告认为被告提供的第1项证据材料是在一审庭审时才出示，未在举证期限内提交，即使是真实的，此授权也违反了法律规定，该证据材料属无效证据；对第2项证据材料的真实性无异议，但不能证实被告履行了法定职责；对第3项证据材料的真实性无异议，但该证据材料同时也证实了住房专项维修资金并未归集完毕，还差100万元；对第4项证据材料的真实性无异议，证实被告的负责人已签办来信来访，但被告至今未处理；对第5、6项证据的合法性提出异议，认为是被告在行政诉讼过程中收集和作出的，文件签收登记表上易祯秀的签名不真实，且易本人也未接受银都花园其他业主的委托，即使签字真实也只代表她个人，不能代表全体业主，因此上述证据材料不能作为定案证据。对被告提供的第7-10项依据，原告无异议，认为被告负有监督管理本行政区域内物业管理活动的行政职责，但未依法履行法定职责。

经审查该院认为，市房管局提供的第2、3、4项证据材料具有证据的关联性、真实性和合法性，能够证实市房管局在接到黎萍等银都花园业主投诉后，已责令银都物业公司将银都花园业主住房专项维修资金归集到成都市住房专项维修资金专用账户的事实，该院予以采信。市房管局提供的第7-10项依据，均是房产行政管理部门在行使物业管理活动的监督管理职责时应当依照的合法、有效的法规、规章及规范性文件，应当适用于本案。市房管局提供的第1项证据材料系逾期举证，且无延迟举证的正当理由。原告对第5、6项证据材料的质证意见成立，该院予以支持。对被告提供的第1、5、6项证据材料，该院不予采信。

成都市青羊区人民法院认为：

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”，以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围……”的规定，黎萍等10位原告于2004年3月15日、4月8日、8月19日向被告市房管局投诉，被告市房管局未予答复，黎萍等10位原告向法院起诉，要求被告履行法定职责，属于行政诉讼法规定的受案范围，人民法院应予受理。根据《建设部、财政部关于印发〈住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法〉的通知》第十八条及《物业管理条例》第五条、第四十九条关于“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门应当及时处理业主、业主委员会、物业使用人和物业管理企业在物业管理活动中的投诉”的规定，以及第六十三条的规定，被告市房管局具有监督管理物业管理活动及对物业管理活动的投诉进行处理的行政职责。被告市房管局认为其收到原告的三次投诉后，根据有关规定，进行了调查，并要求银都物业公司限期将其代管的银都花园业主专项维修资金归集到成都市住房专项维修资金专用账户中，现专项维修资金已归集到了成都市住房专项维修资金专用账户中，被告履行了法定职责，其未作出吊销成都银都物业管理有限公司资质证书的行为并不违法。该院审查认为，被告市房管局向该院提供的2004年11月30日高新公安分局经侦大队出具的《情况说明》及《成都市房产管理局就银都花园431名业主“关于强烈要求吊销银都物业管理有限公司执业资质证书的请求”的回复》，因是被告在行政诉讼程序中自行收集的，不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十条的规定，不予采信，但被告市房管局向该院提供的成房物管（2004）2号《成都市房产管理局关于统一归集住房专项维修资金的通知》、2004年4月27日至5月26日的《监管办归集住房专项维修资金明细表》、2004年8月20日成都市房产管理局的《成都市房产管理局群众来信来访转办单》等证据及依据具有真实性、关联性、合法性，能够证实上述事实。黎萍等10位原告认为被告市房管局未对银都物业公司作出吊销资质证书的行为违法，向该院提供的证据及依据均不足以证实其主张，该院不予支持。黎萍等10位原告认为银都物业公司挪用银都花园业主的专项维修资金，根据《物业管理条例》第六十三条的规定，要求法院判决被告市房管局作出吊销银都物业公司资质证书，因吊销资质证书是行政机关根据事实及法律规定，并依照法定程序在其职权范围作出，在本案中对银都物业公司的行为是否构成挪用专项维修资金的认定，是否吊销银都物业公司资质证书，均属行政机关的行政职权范围，故黎萍等10位原告的上述请求，该院不予支持。

据此，成都市青羊区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，于2005年5月12日判决：

驳回原告黎萍、曾鉴、唐红艳、王书霞、窦希伟、李雪梅、周平、易祯秀、潘晏、郭磊的诉讼请求。

宣判后，黎萍等9人不服（易祯秀未提出上诉），向成都市中级人民法院提出上诉。

黎萍等9人上诉的主要理由是：市房管局在接到上诉人等银都花园业主的投诉后，不依法对银都物业公司的违法行为进行查处，不依法对业主的投诉给予答复，亦未依法尽其指导、监督的职责，属不履行法定职责。上诉人一审诉讼请求是要求法院判令市房管局履行法定职责，并非诉请法院直接判决吊销银都物业公司的资质证书，因此应当支持上诉人的诉讼请求，原审判决驳回上诉人的诉讼请求错误。请求撤销原审判决，责令市房管局对上诉人投诉给予答复，依法吊销银都物业公司的资质证书。

被上诉人市房管局答辩称：市房管局在接到上诉人黎萍等9人和原审原告易祯秀的投诉后，对银都物业公司进行了调查，并要求银都物业公司限期将其代管的银都花园业主专项维修资金归集到成都市住房专项维修资金专用账户中，已履行了法定职责。原审判决驳回上诉人黎萍等9人和原审原告易祯秀的诉讼请求正确。上诉人主张原审判决适用法律错误，但未提出相关的法律依据予以印证，其上诉主张不能成立。上诉人要求二审法院判决责令被上诉人对上诉人的投诉给予答复，属二审新增诉讼请求，应予驳回。原审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原审判决。

成都市中级人民法院审理查明：

2004年3月---8月，黎萍等银都花园业主就银都物业公司使用银都花园业主住房专项维修资金购买多种基金一事，先后三次向市房管局投诉，要求市房管局对上述问题进行调查，并吊销银都物业公司资质证书。市房管局接投诉后，责令银都物业公司将银都花园业主住房专项维修资金归集到成都市住房专项维修资金专用账户。银都物业公司于2004年4月27日至5月26日期间将住房专项维修资金6 011 843.32元归集到了成都市住房专项维修资金专用账户。但被上诉人对黎萍等银都花园业主要求吊销银都物业公司资质证书的请求未作出处理和答复。

成都市中级人民法院认为：

根据《物业管理条例》第五条关于“……县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作”的规定，以及第四十九条关于“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门应当及时处理业主、业主委员会、物业使用人和物业管理企业在物业管理活动中的投诉”等相关规定，市房管局作为成都市房产行政主管部门，负有对本行政区域内物业管理活动进行监督管理和及时处理物业管理投诉的行政职责。市房管局在收到银都花园业主要求查处银都物业公司挪用住房专项维修资金以及要求吊销银都物业公司资质证书的投诉后，按成都市人民政府第103号令《成都市城市住房专项维修资金管理暂行办法》第六条、第三十四条第二款的规定，即时责令并监督银都物业公司将银都花园业主住房专项维修资金6 011 843.32元归集到成都市住房专项维修资金专用账户，已经履行了一定的监督管理职责。根据《物业管理条例》第六十三条的规定，“违反本条例的规定，挪用专项维修资金的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门追回挪用的专项维修资金，给予警告，没收违法所得，可以并处挪用数额2倍以下的罚款；物业管理企业挪用专项维修资金，情节严重的，并由颁发资质证书的部门吊销资质证书；……”，本案没有证据证明市房管局针对黎萍等银都花园业主反映的银都物业公司挪用银都花园业主住房专项维修资金购买多种基金一事进行了查处。行政程序公开原则要求行政机关在行使行政管理职责时应当公开、透明，对于投诉人投诉的问题应当及时进行处理，并将处理结果告知投诉人。因此，市房管局未将银都物业公司是否存在挪用银都花园业主专项维修资金的行为，以及是否应当对银都物业公司给予行政处罚的查处告知黎萍等银都花园业主，属于行政程序不作为，故其不完全履行法定职责违法。原审判决认定市房管局已完全履行了监督管理的职责，属认定事实不清，应予撤销。由于银都物业公司的行为是否构成挪用专项维修资金，是否应当给予吊销资质证书的行政处罚，属于市房管局的行政职责审查范围，而非行政审判范围。因此，上诉人黎萍等9人要求法院责令市房管局作出吊销银都物业公司资质证书的诉讼请求，该院不予支持。

据此，成都市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、第六十一条第（三）项，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，于2005年8月23日判决：

一、撤销成都市青羊区人民法院（2005）青羊行初字第2号行政判决。

二、责令成都市房产管理局在本判决生效之日起30日内，对黎萍等银都花园业主反映的银都物业公司挪用住房专项维修资金一事进行查处，并将查处结果告知投诉人黎萍等银都花园业主。

三、驳回黎萍等9人的其他诉讼请求。

本判决为终审判决。