2008年参阅案例：靖练全诉西安市劳动和社会保障局、第三人陕西迪普投资集团有限公司工伤行政确认案

要点提示

《工伤保险条例》第十七条第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。”这里规定的“1年申请期”应理解为时效概念，可以适用中止、中断的情形。

案例索引

一审：西安市碑林区人民法院（2008）碑行初字第25号行政判决书（2008年5月13日）

二审：西安市中级人民法院（2008）西行终字第93号行政判决书（2008年7月29日）

案情

原告（二审上诉人）：靖练全

被告（二审上诉人）：西安市劳动和社会保障局（以下简称市劳动局）

第三人：陕西迪普投资集团有限公司（原西安第一汽车运输公司）（以下简称迪普公司）

1999年8月，原告靖练全以西安第一汽车运输公司（即现在的第三人迪普公司）名义购买双龙卧铺中巴车一辆。同年9月14日，原告与第三人签订客车融资承包合同，约定：原告以客车参加融资，第三人提供陕A26542车辆牌号及西安至南郑营运线路手续一套，以及相关费用收取、违约责任等内容。随后，原告靖练全之子靖燕群被第三人聘为司机，并发有聘用证和上岗服务证。2000年1月31日11时36分许，陕A26542号车由于司机袁雪峰长途疲劳驾驶，在由南郑开往西安途中，行至周城公路142KM＋400M处驶出路外，造成翻车，导致司机袁雪峰、靖燕群及三名乘客当场死亡，其余21名乘客受伤的特大交通事故。事故发生后，靖燕群的亲属就人身损害赔偿与第三人进行诉讼，靖练全就融资承包合同纠纷与第三人进行诉讼。西安市中级人民法院于2003年5月30日和2006年5月25日就上述案件分别作出（2002）西民一终字第535号民事调解书和（2006）西民三终字第058号民事调解书，均已发生法律效力。期间，原告靖练全为其子靖燕群认定工伤事宜多次找第三人原法律顾问戴德纯要求解决，直至2007年戴德纯向靖练全出示2006年7月18日迪普公司党委出具的“关于对戴德纯同志反映问题的批复意见”，该批复意见说明戴德纯已不再代理靖练全与一运司间的纠纷诉讼案。此后，原告到被告市劳动局咨询认定工伤事宜，被告让原告填写了工伤认定申请表。2007年11月7日，原告靖练全向被告递交了工伤认定申请书，并提交了靖燕群驾驶员聘用证、上岗服务证、驾驶证正、副证、驾驶员安全教育记录、道路交通事故责任认定书等证据材料。被告经核实交通事故发生时间后，当即制作《工伤认定申请不予受理通知书》，并立即向原告送达。原告不服，向陕西省劳动和社会保障厅申请行政复议。陕西省劳动和社会保障厅作出陕劳社复决字（2008）第3号行政复议决定书，维持被告作出的《工伤认定申请不予受理通知书》。

原告对此不服，向碑林区法院提起行政诉讼，认为其子靖燕群因公发生交通事故身亡后，自己曾多次连续不断地找第三人主张权利，第三人亦承诺给予工伤待遇，但迟迟不予办理，其因一直主张权利，故并未超过工伤认定申请时效。请求人民法院依法撤销被告作出的不予受理通知书，判令被告受理原告的工伤认定申请，重新作出具体行政行为，并由被告承担本案诉讼费用。

被告市劳动局辩称：我局于2007年11月7日收到靖练全递交的工伤认定申请后，经审查，认为靖燕群乘坐车辆发生交通事故时间为2000年1月31日，已超过工伤认定申请时限。根据《工伤保险条例》第十七条第二项之规定，对靖练全的工伤认定申请不予受理。该具体行政行为事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序，请求人民法院依法予以维持，驳回原告的诉讼请求。

第三人迪普公司述称：发生交通事故的车辆是原告靖练全承包经营的车辆，我公司与靖练全签订有融资承包合同，靖燕群与我公司之间不存在劳动关系。同意被告的答辩意见。

审判情况

碑林法院认为，本案的争议焦点在于如何理解《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年申请期。

《工伤保险条例》第十七条第一款规定：“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报劳动保障行政部门同意，申请时限可以适当延长。”第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。”条例对用人单位申请适用的是“时限”概念，对职工及其亲属等1年申请期的性质如何，是属于不变期间还是属于可以中止、中断、延长的时效期间，以及哪些情况属于不予受理的情形，均未作出规定。劳动和社会保障部制定的《工伤认定办法》第七条第一款对应予受理的工伤认定申请进行了具体规定：1、工伤认定申请人提供的申请材料完整；2、属于劳动保障行政部门管辖范围；3、在受理时效内的。这里，对申请的期间适用的是“受理时效”的概念。在法律上，时效和期限是两种不同的法律制度，依据诉讼时效理论，时效期间可以中止和中断。而期限是指权利义务产生、变更和终止的时间，一般情况下期限是不变的。

《工伤保险条例》第十七条第一款对用人单位规定的30日申请时限，对用人单位来说是一种作为义务，目的是为了督促用人单位及时救治受伤职工、及时进行工伤认定申请和支付应由其承担的相关费用，以保障职工的合法权益。如其未在规定的时限内提交工伤认定申请，在此期间发生的有关工伤待遇等费用由该用人单位负担。而第二款的规定与第一款的规定是性质完全不同的。第二款是对用人单位不依法履行申请义务时如何保障受伤职工的合法权益的规定。该条款对于受伤职工个人及其直系亲属等来说，不是义务而是一种权利。既然是权利，法律法规的相应规定也是为了最大限度地保障权利更好地行使和实现，而不是过多地设置障碍。且工伤认定申请，只有在劳动保障行政部门依法作出有效工伤认定之后，受伤职工才享有实体意义上的权利。因此，在用人单位不依法履行申请义务时，所赋予职工个人或其直系亲属等直接申请工伤认定的权利，应当是一种程序性的申请权利，而非实体权利。时效制度由于适用中止、中断等情形，既能最大限度地保障权利人的合法权益，又能促使权利人及时行使权利。对于怠于行使权利的权利人，则由其承担丧失胜诉权的不利后果。基于上述理由，《工伤保险条例》第十七条第二款关于1年的规定，理解为时效制度更为符合条例的立法目的，对受伤职工合法权益的保护更为有力。劳动保障行政部门在收到职工个人或其直系亲属的工伤认定申请后，应当依法审查申请是否在1年申请时效内提出，对于已经超过1年申请时效的申请，应当查明是否具有导致申请时效中止、中断的事由和情形，再依法作出是否受理的决定。

本案中，原告靖练全于2007年11月5日填写工伤认定申请表，11月7日向被告递交工伤认定申请书，并提供靖燕群的聘用证、上岗服务证及道路交通事故责任认定书等证据材料。被告市劳动局在收到上述材料后，未依法审查原告的申请是否具有导致申请时效中止、中断的事由，即以申请超过一年时限为由，当即制作不予受理通知书并向原告送达，适用法律错误，违反法定程序，依法应予撤销。至于原告靖练全要求判令被告市劳动局受理其工伤认定申请之请求，已超过人民法院职权范围，法院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第2、3目、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：一、撤销被告西安市劳动和社会保障局2007年11月7日对原告靖练全作出的《工伤认定申请不予受理通知书》的具体行政行为。二、驳回原告靖练全要求判令被告受理其工伤认定申请的诉讼请求。案件受理费50元，由被告承担。

一审宣判后，靖练全、市劳动局均不服，向西安中院提起上诉。靖练全上诉认为：原审判决支持了其第一项诉请，却又驳回要求市劳动局受理其工伤认定申请的诉讼请求，自相矛盾。进行工伤认定是市劳动局的法定职责，法院可以判决行政机关在一定期限内重新作出具体行政行为。综上，请求维持原判第一项，依法改判原判第二项为：市劳动局对其工伤认定之申请重新作出具体行政行为。一、二审诉讼费均由市劳动局承担。

市劳动局上诉称：根据国务院法制办对山东省政府法制办“《关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示》的复函”（国法秘函〔2005〕39号）中关于工伤认定申请时限问题的意见，我们认为：1、该复函明确了《工伤保险条例》实施前职工发生事故伤害或者按照职业病防治规定被诊断、鉴定职业病而未向法定行政机关提出工伤认定申请的，职工提出申请的时限应自条例施行之日起开始计算一年，即从2004年1月1日起至2004年12月31日为职工提出工伤认定申请的时限；2、该一年申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间。靖练全于2007年11月7日向我局提出工伤认定申请时，已经超出了申请时限，且靖练全并未向我局出示其具有不可抗力的事由和证据，因此，我局做出了不予受理的行政行为。《工伤保险条例》的各条款中，并没有对职工工伤认定申请时限的中断做出相关规定。我局的具体行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。故请求维持原判第二项，撤销原判第一项，维持我局的具体行政行为。

原审第三人迪普公司述称：其与西安第一汽车运输公司（以下简称一运司）属于两个独立的法人实体，原审法院追加其为第三人，主体不适格。原审判决将其错当一运司认定全部案件事实属于认定事实不清，靖练全诉求法院判令市劳动局重新受理其工伤认定申请。不属于法院受理行政诉讼范围。申请时限与诉讼时效系两个不同的法律概念，原审法院将诉讼时效与申请工伤认定时限混为一谈，解释规章不当。市劳动局做出不予受理通知的具体行政行为合法。故请求撤销原判，驳回靖练全的起诉。

西安中院经审理查明，原审判决查明事实基本属实。又查，2005年12月，迪普公司将一运司兼并，迪普公司对此事实予以认可。现一运司的工商注册营业执照尚未被注销。一审庭审中，原一运司法律顾问戴德纯出庭作证，说明其于1984年至2006年4月期间担任一运司法律顾问。其曾作为代理人，代表一运司参与靖练全等靖燕群的亲属与一运司之间的人身损害赔偿案的诉讼。靖练全的确长年来找其反映靖燕群的工伤问题，直至2007年其向靖练全出示了2006年7月18日中国共产党迪普公司委员会出具的“关于对戴德纯同志反映问题的批复意见”，该“批复意见”说明其已不再代理靖练全与一运司间的纠纷诉讼案。再查，市劳动局在作出被诉具体行政行为时未制作询问笔录。

西安中院认为，《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年申请期是时效概念，可以适用中止、中断的情形。该条款虽未明确规定申请时效的中止和中断，但是2005年2月1日国务院法制办公室在国法秘函〔2005〕39号“《关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示》的复函”中指出工伤认定申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间，这说明1年申请时效非不变期间，而是一种可变期间。虽然该复函仅是明确了不可抗力可以构成1年申请时效中止的法定事由，而没有表明是否还具有其他类似中止、中断的情形，但是从保护工伤职工利益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神上看，并结合该复函的精神，应当认为《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年的申请时效可以适用时效的中止、中断等规定。本案中，原一运司的法律顾问戴德纯证明靖练全长年向其反映靖燕群的工伤事宜，其亦向单位汇报过。戴德纯作为一运司的法律顾问，也曾参与了一运司与靖练全之间因交通事故引发的人身损害赔偿案的诉讼，靖练全向其反映工伤事宜，可以视为向单位主张权利，故本案中存在1年工伤申请时效中断的情形，靖练全于同年11月申请工伤认定，不应视为其申请超过1年的申请时效。市劳动局接到靖练全的申请材料后，应当对上述中断情形予以审查、确认，随后依据案件的具体情况作出靖燕群是否为工伤的判定。但是，市劳动局未经询问、核实，就以靖练全提出工伤认定申请超过1年时效为由作出不予受理通知书，适用法律错误，违反法定程序，故该具体行政行为应予撤销。同时，为切实保护受伤职工的合法权益，应限期市劳动局重新作出具体行政行为。

依据《工伤保险条例》第五条、第十七条的规定，受理当事人的工伤认定申请属于劳动保障行政部门的法定职责。如果劳动保障行政部门不及时履行其法定职责，行政相对人就可以依据《行政诉讼法》第十一条第一款第（五）项的规定提起行政诉讼，故靖练全请求判令市劳动局受理其工伤认定申请属于人民法院职权范围。原审判决对此认定有误，并判决驳回靖练全此项诉请错误，应予纠正。

迪普公司认为原审法院追加其为第三人，主体不适格的观点不能成立，因为2005年12月迪普公司已将一运司兼并，故其应为本案第三人。

综上，原审判决第一项正确应予维持，第二项处理不当，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、第（二）项，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第五十九条第一项、第六十条第一款之规定，判决如下：一、维持西安市碑林区人民法院（2008）碑行初字第25号行政判决书第一项；二、撤销西安市碑林区人民法院（2008）碑行初字第25号行政判决书第二项；三、责令西安市劳动和社会保障局于本判决生效之日起60日内，对于靖练全之子靖燕群所受伤害是否构成工伤作出认定。一、二审案件受理费各50元，共100元，由上诉人西安市劳动和社会保障局承担。

评析

本案意义在于对《工伤保险条例》第十七条第二款规定的工伤职工及其亲属提出工伤认定申请的“一年申请期”进行了准确理解和诠释。相关法律法规对该“一年申请期”是属于不变期间，还是属于可以中止、中断、延长的时效期间，未作出明确规定，实践中对此问题认识不一。本案从立法目的、立法本意的角度入手分析，将《工伤保险条例》第十七条第二款中“1年申请期”的规定，理解为时效制度，可以适用中止、中断情形，符合条例的立法目的，对受伤职工合法权益的保护更为有力。具体论述如下：

一、如何理解《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年申请期。

这个问题应从以下几个方面进行考察：

1、时限、时效、期间等概念的不同法律内涵。

国务院《工伤保险条例》在规定申请的期间时，对用人单位适用的是“时限”概念，对职工及其直系亲属等申请期概念规定不明确，是属于不变期间，还是属于可以中止、中断、延长的时效期间，未作出规定。劳动和社会保障部制定的《工伤认定办法》在规定受理条件时，对申请的期间适用的是“受理时效”的概念。

在法律上，时效和期限是两种不同的法律制度。时效，是指一定的事实状态经过一定的时间导致一定的法律后果的法律制度。诉讼时效，是指对在法定期间内不行使权利的权利人使其丧失胜诉权的法律制度。依据诉讼时效理论，时效期间可以中止和中断。而期限是指权利义务产生、变更和中止的时间，包括期日和期间，一般情况下期限是不变的。从法律意义上讲，诉讼时效完成后，权利人的胜诉权消灭。该制度在于督促权利人关注并及时行使自己的权利，维护社会关系的确定性和稳定性。而期限的法律意义在于确知和确定权利义务产生、变更、消灭和持续的时间。关于时效和期限的区别，在我国民事法律理论中有详尽的论述，但诉讼时效制度只在民法通则中有所规定并在民事诉讼中广泛应用，行政法对此并未有明确的规定，在行政法理论中也涉及较少。但根据法的基本原理，各部门法对于时效、期限规定的立法意图和立法主旨应当是一致的。因此，我国民法及民事诉讼中关于时效制度及时效与期限的区别等规定可以适用于行政案件的审理。

2、以立法本意和立法精神作为切入点进行分析。

工伤认定申请是工伤处理整个过程中的首要环节，也是工伤处理全过程得以启动的必要条件。没有当事人的申请，劳动保障行政部门不会启动工伤认定程序。根据《工伤保险条例》第十七条第四款的规定“用人单位未在本条第一款规定的时限内提交工伤认定申请，在此期间发生符合本条例规定的工伤待遇等有关费用由该用人单位负担”，说明用人单位在规定时限内提交工伤认定申请是其义务。该条的立法目的就是为了督促用人单位及时救治受伤职工、及时进行工伤认定申请和支付应由其承担的相关费用，以保障职工的合法权益。但对于劳动者及其直系亲属来说，在用人单位不履行该项义务的情况下，他们可依第十七条第二款直接向劳动保障行政部门提出工伤认定申请，以启动工伤认定程序，这是法律赋予他们的一项权利。既然是权利，法律法规的相应规定也是为了最大限度地保障权利更好地行使和实现，而不是过多地设置障碍。且工伤认定申请，只有在劳动保障行政部门依法作出有效工伤认定之后，受伤职工才享有实体意义上的权利。因此，在用人单位不依法履行申请义务时，所赋予职工个人或其直系亲属等直接申请工伤认定的权利，应当是一种程序性的申请权利，而非实体权利。基于此理解，由于时效制度适用中止、中断等情形，相较不变期间而言更具灵活性，既能最大限度地保障权利人的合法权益，又能促使权利人及时行使权利。因而，《工伤保险条例》第十七条第二款关于1年的规定，理解为时效制度更为符合条例的立法目的，对受伤职工合法权益的保护更为有力。

3、对国务院法制办公室国法秘函〔2005〕39号复函精神的正确理解。

2005年2月1日国务院法制办公室在国法秘函〔2005〕39号“《关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示》的复函”中指出：《工伤保险条例》施行前职工发生事故伤害而未向行政机关提出工伤认定申请的，申请时限应自条例实施之日起算，应扣除因不可抗力耽误的时间。这说明1年申请时效非不变期间，而是一种可变期间。虽然该复函仅是明确了不可抗力可以构成1年申请时效中止的法定事由，而没有表明是否还具有其他类似中止、中断的情形，但是从保护工伤职工利益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神上看，应当认为《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年的申请时效可以适用时效的中止、中断等规定。

二、靖练全要求法院判令市劳动局受理其工伤认定申请之请求是否属于人民法院职权范围。

一审法院认为是否受理当事人的工伤认定申请属于劳动保障行政部门的审查职权，法院不应直接判令劳动保障行政部门予以受理，否则就有司法权干涉行政权的嫌疑，所以认为靖练全的该项请求不属于人民法院职权范围。二审法院认为一审法院对此的理解有所偏颇，因为该项请求实际上是要求市劳动局履行法定职责。对此问题，应从以下三个方面予以考虑：首先，要审查市劳动局是否具有此项法定职责。《工伤保险条例》第五条规定：“国务院劳动保障行政部门负责全国的工伤保险工作，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”结合第十七条规定的用人单位、劳动者及其直系亲属可以向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请，说明了受理当事人的工伤认定申请属于劳动保障行政部门的法定职责。其次，审查该请求是否属于人民法院职权范围。《行政诉讼法》第十一条第一款规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”这说明，如果行政部门不及时履行其法定职责，行政相对人就可以提起行政诉讼，人民法院就应当依法受理。第三，我们应从广义上理解“受理”的内涵。行政机关经审查确认行政相对人的申请不具备受理条件时所作出的不予受理决定，也是在受理行政相对人的申请后作出的具体行政行为，因此判令行政机关受理行政相对人的申请并不是强令行政机关一定要针对申请事项作出肯定或否定的具体行政行为，仍然给行政机关依法行政留下了足够的空间，所以不存在司法权干涉行政权的问题。本案中，靖练全要求法院判令市劳动局受理其工伤认定申请，实际上就是要求市劳动局履行保护其人身权、财产权的法定职责，所以该项请求属于人民法院职权范围。原审判决对此理解有误，应予纠正。

三、是否应判令市劳动局重新作出具体行政行为。

行政审判的目的就是为了监督行政机关依法行政，保护行政相对人的合法权益。如果行政审判的结果仅是撤销被诉具体行政行为而不限期重做，那么就有可能产生行政机关以法院没有判决为由而不积极履行自己的职责，使行政相对人的合法权益无法得到真正的保护和实现，所以，在判决撤销具体行政行为的同时，应当限期行政机关重新作出具体行政行为；而且，为了更好地发挥行政审判对行政机关依法行政的监督作用，还应当在司法权不干涉行政权的原则下，对要求行政机关重新作出的具体行政行为相对具体化。本案中，二审法院已查明并确认靖练全申请工伤认定具有时效中断的情形，从而撤销了市劳动局作出的不予受理决定书，同时责令市劳动局于本判决生效之日起60日内，对于靖练全之子靖燕群所受伤害是否构成工伤作出认定，这样，即督促市劳动局在一定期限内重新作出具体行政行为，又指明该具体行政行为就是确认靖练全之子所受伤害是否构成工伤；一方面达到了监督行政机关依法行政的目的，另一方面又没有干涉行政机关行使自己的行政权力，是恰当的。

案例报送单位：西安市中级人民法院    

西安市碑林区人民法院  

编写人、评析人：王峰 崔立新   杨淑香

责任编辑：马小莉