2017年参阅案例：宋照科等三人诉陕西省西咸新区开发建设管理委员会行政复议案

关键词

行政复议   复议机关不作为   再次复议   不予受理

裁判要旨

我国实行的是一级复议制度。当事人不服行政复议决定，应提起行政诉讼，不能再次申请行政复议。如果行政复议机关未在法定期限作出行政复议决定，当事人对行政复议机关的不作为行为再次向上级行政机关提起行政复议的，上级行政机关应不予受理，并告知当事人提起行政诉讼。

相关法条

《中华人民共和国行政复议法》第五条

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条

基本案情

2015年12月，宋照科、曹科峰、曹朋波向西咸新区国土资源局沣西新城分局（以下简称沣西国土分局）申请公开“咸阳市秦都区钓台街办以渭河综合治理名义在曹家寨村征地”的相关信息，沣西国土分局未答复。2016年1月26日，宋照科等三人以沣西国土分局为被申请人，向西咸新区国土局提交行政复议申请书，要求西咸新区国土局责令沣西国土分局在法定15个工作日内公开其申请的信息，并追究不作为的行政责任。西咸新区国土局亦未对其书面答复。同年4月11日，宋照科等三人以西咸新区国土局为被申请人，向西咸管委会提交行政复议申请书，请求西咸管委会督促西咸新区国土局履行法定义务，并追究不作为的法律责任。西咸管委会受理后，于同年6月8日作出了行政复议决定书，其主要内容为：西咸新区国土局收到宋照科等人的行政复议申请后，曾就办理进展情况电话答复宋照科等三人，但至今未有任何书面答复，不符合行政复议的有关规定。责成西咸新区国土局依法履行职责，书面答复宋照科等三人。

宋照科等三人对西咸管委会作出的行政复议决定不服，向法院提起行政诉讼。认为其向西咸管委会申请复议的是西咸新区国土局不答复复议申请的不作为行为，西咸管委会应该受理。但西咸管委会作出的行政复议决定书写格式不规范、未告知诉权、未在法定期限内送达、未认定西咸新区国土局办案程序违法、未追究下属行政不作为的法律责任。故请求撤销被告西咸管委会作出的行政复议决定书；判令西咸管委会履行法定职责，在法定职责内重新答复原告的复议请求，并追究其行政不作为的法律责任。西咸管委会辩称：宋照科等三人向西咸新区国土局申请行政复议的是沣西国土分局未予信息公开的行为，本次行政复议针对的是西咸新区国土局未予答复的不作为行为，故其应受理宋照科等三人对西咸新区国土局申请的行政复议，且其作出的行政复议决定合法。上诉人要求对相关人员追责问题，属于行政机关内部行政管理事项，不属于行政诉讼受案范围。故不同意原告诉请。

裁判结果

咸阳中院经审理后一审判决：驳回原告宋照科、曹科峰、曹朋波的诉讼请求。

一审宣判后，三原告不服，向陕西省高级人民法院提出上诉。陕西省高级人民法院经审理后判决：1.撤销咸阳中院一审行政判决；2.撤销被上诉人西咸管委会对上诉人宋照科等三人作出的行政复议决定。

裁判理由

咸阳市中级人民法院一审认为：被告西咸管委会对原告的行政复议申请经过书面审查，在法定期限内作出了行政复议决定，符合法律规定。被告西咸管委会已责成西咸新区国土局依法履行职责，在法定期限内书面答复宋照科等三人，对原告的行政复议申请作出了实质性的行政复议决定。原告要求追究下属部门及工作人员行政不作为法律责任的行政复议申请事项不属于行政复议的范围。故原告诉请不成立。

陕西省高级人民法院二审认为：一级复议制度是《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）确立的基本制度。《行政复议法》第五条规定“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”即除法律规定的行政终局裁决外，当事人对行政复议决定不服，应当向人民法院提起行政诉讼，而不能再次申请行政复议。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案中，上诉人宋照科等三人已向西咸新区国土局申请行政复议，西咸新区国土局作为行政复议机关逾期未作处理决定。上诉人应该按照上述法律规定在复议期满之日起十五日内向法院提起行政诉讼，但上诉人未提起行政诉讼，又选择向被上诉人西咸管委会申请行政复议。被上诉人西咸管委会本应按照法律规定不予受理，并告知当事人提起行政诉讼，但其又将上诉人的申请作为行政复议案件立案受理，违反法定程序规定。被上诉人西咸管委会认为其针对的是西咸新区国土局不作为行为进行的行政复议，属于对法律理解错误。西咸新区国土局的不作为是在行政复议程序中的逾期未处理行为，对其审查应当按照《行政复议法》和《行政诉讼法》的相关规定进行。且《行政诉讼法》第四十五条明确规定，对复议机关逾期未做决定的，应在复议期满之日起十五日内提起行政诉讼。本案符合该条规定情形，应适用该条规定办理。上诉人要求对被上诉人行政不作为问责、追责的上诉请求，不属于行政诉讼受案范围，本案不予审查。综上，被上诉人西咸管委会作出的行政复议决定，违反法定程序，应予撤销。原审判决适用法律错误，应予撤销。

本案涉及的是当事人不服行政复议决定能否再次申请行政复议的问题。实践中，当事人不服行政复议决定后，多次向上级行政机关申请行政复议的情形在我省较为多见。当事人为提高审级，针对同一事项逐级申请行政复议的次数少则二、三次，多则四、五次，经过多次行政复议仍未达到目的，才提起行政诉讼。行政复议机关对这类问题也没有统一、明确的做法，大多行政复议机关只是针对行政复议申请事项逐级多次进行复议，只有个别行政机关以对行政复议决定不服不能再次申请行政复议为由不予受理。此类案件到法院后，一般针对当事人诉请进行审查，要求撤销哪个行政复议机关作出的行政复议决定，就审查哪个行政复议决定，未对当事人进行的整个程序流程的正确与否进行评价，导致实践中对此类问题认识比较模糊、做法混乱，未发挥好行政复议和行政诉讼两个制度的衔接作用。本案的裁判对这类问题的统一认识起到积极、正确的诠释作用，具体体现在以下两方面：

一、我国实行一级复议制度，不服行政复议决定不能再次申请行政复议

行政复议和行政诉讼并称行政争讼制度，它们共同的目标是：对行政行为的合法性进行审查，并且解决行政争议。申请行政复议和提起行政诉讼是法律赋予公民、法人和其他组织的权利。两者之间有非常紧密的联系，但由于两者性质不同，导致受理机关、审查原则和程序上有很大区别，同时由于两者先后顺序不同，很多情况是在行政复议后，行政相对人又提起行政诉讼，而在人民法院作出判决后，不得再申请行政复议。可见，行政复议具有初审性质，行政诉讼具有复审性质。因此，在不少地方存在着两者如何有机衔接的问题。有的人认为，行政复议法并没有对行政复议的次数进行限制，对于当事人的多次申请没有法律明文规定不予受理。我们认为这种观点没有理解行政复议法的立法本意及行政复议和行政诉讼两个制度的设立初衷。

按照《行政复议法》第五条规定，除法律规定的行政终局裁决外，当事人对行政复议决定不服，应当向法院提起行政诉讼，法律并没有规定对行政复议决定不服还可以向上一级行政机关再次申请行政复议。由此可知，我国实行的是一级复议制度。一级复议制度的确立，主要是考虑到行政复议和行政诉讼是两个相互衔接的救济制度，行政复议决定在多数情况下并非最后救济手段，当事人对复议决定不服，还可以提起行政诉讼，仍可以得到人民法院两级审判的救济，这样就没有必要在行政系统内实行两级或多级复议制度，以免行政争议在行政系统内迟迟不能解决，影响行政效率的提高。据此，当事人对行政复议机关作出行政复议决定不服，只能依法向人民法院提起行政诉讼，不得再向复议机关的上一级行政机关申请复议。对于当事人违反该制度规定，多次申请行政复议的，行政复议机关应口头释明或作出不予受理决定。

二、当事人对行政复议机关的不作为行为再次向上级行政机关提起行政复议的，上级行政机关仍不应受理

针对行政复议机关的不作为行为，能否再次申请复议。实践中也有不同观点。比如本案中，行政复议机关西咸管委会认为，当事人向西咸新区国土局首次申请行政复议，针对的是其下属沣西国土分局未予信息公开的行为，本次行政复议针对的是西咸新区国土局未予答复的不作为行为，这是两个不同的行为，故其应受理宋照科等三人对西咸新区国土局申请的行政复议。且一审法院也认为，西咸管委会受理并作出行政复议决定正确。我们认为这种认识属于对法律理解有误。

首先，明确行政复议机关的不作为行为性质。这里行政复议机关的不作为，实质是在行政复议程序中的逾期未处理行为，一般表现为三种类型：分别为不予受理、拖延复议、拒绝接受复议申请等。它是对原行政争议延续处理的一种状态。并非当事人另行要求复议机关履行义务而构成的行政不作为。具体到本案，西咸新区国土局的不答复行为，是对沣西国土分局未给宋照科等人信息公开引发的行政复议申请逾期未处理的行为，并非宋照科等人向西咸新区国土局重新提出履行行政职务申请而形成的不作为。这两种不作为性质是不同的，前者是原行政争议申请处理的延续，后者才会形成新的法律关系。其次，对于行政复议程序中的逾期未处理行为应该按照行政复议法和行政诉讼法中相关规定进行审查。《行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第二十二条规定：“复议机关在法定期限内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。”据此规定，本案中，宋照科等人应对西咸国土局逾期未处理行为，提起行政诉讼。但他们再次申请行政复议，西咸管委会本应依法不予受理并告知当事人提起行政诉讼，但西咸管委会又作为行政复议案件受理并作出决定，违法法定程序。对于行政复议机关未予答复的，当事人提起诉讼时可以选择，即可针对原行政行为诉讼，也可针对行政复议机关的不作为提起诉讼。综上，本案的终审裁判正确，值得解决同类纠纷时借鉴，能起到统一司法标准作用。

一审合议庭成员：刘宏刚 李为纲 侯琳

二审合议庭成员：肖红果 马小莉 马萍

编写人：马小莉

编辑：常媛媛