2017年参阅案例：张俊峰、张海勃诉西安市人民政府行政复议案

关键词

行政诉讼   受案范围   内部审批   不可诉

裁判要旨

城中村改造方案批复系根据地方性文件的规定，由上级行政机关对下级行政机关制作的改造方案的内部审批行为，该行为系程序性环节，并不直接对外创设权利义务，不产生实际影响，故不具有可诉性。

相关法条

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条

案件索引

一审：（2015）西中行初字第00187号

基本案情

2013年9月5日，西安市城中村（棚户区）改造办公室（以下简称市城改办）对未央区城改办上报的《西安市未央区城中村改造办公室关于申请审批联合村城中村改造方案的请示》、《联合村城中村改造方案》进行审批，并下发了市城改发〔2013〕 232号《批复》，原则同意联合村按上述方案实施改造，并将项目概况、改造工作内容、工作要求责任及措施等事项予以批复。2015年3月3日，张俊峰向市城改办申请政府信息公开。市城改办向张俊峰公开了市城改发〔2013〕 232号《批复》。同年4月27日，张俊峰向西安市人民政府提起行政复议，要求撤销市城改发〔2013〕 232号《批复》。西安市人民政府审查后，作出市政复不受字〔2015〕86号《不予受理决定书》。原告对此不服，提起行政诉讼。

裁判结果

西安市中级人民法院一审判决：驳回原告张俊峰、张海勃的诉讼请求。

一审宣判后，原告张俊峰、张海勃不服，上诉至陕西省高级人民法院。陕西省高级人民法院二审维持西安市中级人民法院（2015）西中行初字第00187号行政判决。张俊峰、张海勃对终审判决仍不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院再审审查后，裁定：驳回张俊峰、张海勃的再审申请。

裁判理由

西安中院一审认为，根据《西安市城中村改造管理办法》第十二条、第十三条、第十四条的规定，城中村改造方案由区城改部门组织编制。城中村改造方案未经批准，不得实施，一经批准不得擅自变更。本案中，未央区城改办按规定组织编制了改造方案，并报送市城改办审批，市城改办予以批复同意。虽然该批复行为是被批准的行政行为的生效条件，但仅仅是完成被批准行政行为的法定程序，对外发生效力和执行的仍是被批准的行政行为，即《联合村城中村改造方案》。故该批准行为是基于上下级行政机关的监督指导行为，属于内部行政行为。被告于2015年4月30日作出《不予受理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。原告要求撤销市城改发〔2013〕 232号《批复》，并要求判令西安市人民政府限期受理其行政复议申请的理由不能成立，依法不予支持。遂判决驳回原告张俊峰、张海勃的诉讼请求。一审宣判后，张俊峰、张海勃不服，向省法院提起上诉。

陕西省高级人民法院二审认为，市城改办批复同意未央区城改办上报的《联合村城中村改造方案》，仅为履行法定审批程序。对外发生效力和执行的仍是被批准的行政行为，即《联合村城中村改造方案》。故该批准行为是基于上下级行政机关的监督指导行为，属于内部行政行为。且绝大多数联合村村民已按照《联合村城中村改造方案》实施了改造，上诉人的房屋也已实际拆除。被上诉人作出的《不予受理决定书》正确。判决驳回上诉，维持原判。张俊峰、张海勃对终审判决仍不服，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院再审审查后认为：涉诉的城中村改造方案批复系根据地方性文件的规定，上级行政机关对下级行政机关改造方案的内部审批行为，并不直接对外创设权利义务，仅系整个城中村改造的一个程序性环节。对再审申请人权利义务产生实际影响的是城中村改造过程中的拆迁安置及补偿行为。再审申请人对安置补偿行为不服，应直接针对安置补偿行为提起行政诉讼。一、二审判决正确，遂裁定驳回张俊峰、张海勃的再审申请。

本案的争议焦点为：西安市城改办作出的对拆迁方案的批复行为是否属于行政复议的受案范围，是否具有可诉性。司法实践中，对此类批复提起行政诉讼的案件为数不少，有的是直接针对批复行为提起行政诉讼；有的是先经过行政复议，对行政复议不服，再提起行政诉讼。虽然本案中，三级法院观点一致，但是实践中对涉诉批复行为是否属于行政复议、行政诉讼范围还是有争议的。不同观点主要是认为：涉诉批复行为是根据《西安市城中村改造管理办法》第十二条、第十三条、第十四条的规定作出的，该办法规定：城中村改造方案经村民会议讨论通过后，由区城中村改造办公室报市城中村改造办公室批准。城中村改造方案未经批准，不得实施，一经批准不得擅自变更。据此，审批行为是城中村改造方案能否实施的关键环节、最终环节，只有经过批准的城中村改造方案才能实施执行，故该审批行为最终确定城中村改造方案，对拆迁范围内被征收人的权利义务有明显影响，关系到每个拆迁户的切身利益。所以，该批复行为应纳入行政复议、行政诉讼受案范围。我们认为这种观点有失偏颇。判断行政行为是否可诉，不能仅从表面上看由谁审批，而主要从行政行为本身性质看，哪个行政行为具有对外效果，只有产生行政法律效果的那个行政行为才是可诉的。审查判断时，应注意从以下几方面进行考量：

第一，是否具有外部效果。批复是国家机关公文处理办法中规定的一种公文形式，主要适用于上级行政机关对下级行政机关的请示作出的答复意见，属于行政机关内部处理行政事务的文件，一般不是针对行政相对人作出的行政行为，故对行政相对人的合法权益不产生法律效力。本案中，市城改办是针对区城改办报送的改造方案进行审批答复，属于上级行政机关对下级行政机关进行监督所实施的程序性的审批环节，该行为本身并没有对外效果。且最终履行职责仍然是相应的区城改办，执行的是区城改办编制的改造方案。故该审批行为不具有对外执行效果。

第二，是否产生法律上的效果。这是行政法律行为的重要特征之一。考量行政行为时，不能仅从名称或形式上判断，应当探求行政机关的真意。可诉性的行政法律行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系产生调整作用的行为。如果行政机关的行为并不产生法律上的效果，则不具备行政行为的特征，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，拆迁安置及补偿的依据是区城改办制作的改造方案，审批行为本身并没有增设被征收人权利义务，答复中不含有规制行政相对人权利义务的内容，故对被征收人权利义务产生实质影响的是改造方案而非审批行为。

第三，是否存在后续的法律行为。行政机关在作出具有法律效果的行政行为之前，一般要进行一系列的准备工作，在行政机关的准备程序之后，如果存在后续的法律行为，则后续的法律行为才是真正产生法律效果的行政行为。本案中，市城改办对改造方案审批后，区城改办开始具体组织实施城中村改造，包括拆迁安置，补偿等。市城改办的审批行为只是拆迁前期进行的一系列准备工作之一，真正影响被征收人权利义务的是改造过程中拆迁安置及补偿。

综上，本案中，市城改办作出的涉诉批复行为因仅为内部审批环节，不具有对外效果，不直接对外创设权利义务，故不具有可诉性，不属于行政复议和行政诉讼受案范围。该案的裁判结果及其体现的对行政行为是否可诉的判断值得解决同类案件时予以借鉴。

一审合议庭成员：王峰 张静 王建昌

二审合议庭成员：李建军 徐炯 王鑫

再审审查合议庭：耿宝建 周觅 夏文浩

编写人：李建军、马小莉

编辑：常媛媛