张建忠诉贺兰县人民政府、贺兰县常信乡人民政府行政赔偿案

案例要旨

单独提起行政赔偿诉讼中，诉讼请求未直接要求确认行政行为违法，仅要求行政赔偿，但根据事实理由可以确认原告要求一并确认行政行为违法的，不应以原告单独提起行政赔偿诉讼而裁定驳回起诉。

案号

（2015）银行终字第99号

基本案情

原告张建忠诉称：被告贺兰县人民政府（以下简称贺兰县政府）、贺兰县常信乡人民政府（以下简称长信乡政府）在没有通知房屋所有人的情况下，强行拆除房屋并征用宅基地1.3亩，被告的非法行政行为给原告造成了财产损失，原告于2014年3月13日向二被告提出了行政赔偿申请，被告常信乡政府于2014年4月2日作出的答复拒不履行合理的赔偿义务，而贺兰县政府则拒收行政赔偿申请书。要求二被告赔偿因行政侵权造成的财产损失1028250.00元。

被告贺兰县政府辩称：（一）常信乡政府受贺兰县政府委托，依照《正源街建设征用集体土地及房屋拆迁补偿安置实施方案》和贺政办发〔2007〕200号等文件，依法对正源街沿线的部分房屋实施拆迁、征用工作。同时，常信乡政府在对原告房屋拆迁前已与原告就拆迁补偿事宜达成一致意见，签订了拆迁安置协议，该协议已经银川市中级人民法院审理确认，常信乡政府与原告签订的拆迁安置补偿协议合法有效，对协议双方具有约束力。故常信乡政府与原告达成拆迁安置协议后实施拆迁工作并无违法之处，其征地拆迁行为合法。（二）原告提出的赔偿请求，实质是对协议内容的一种反悔行为，属于就拆迁安置补偿协议的内容产生的争议。根据《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就该协议内容发生争议的，人民法院应当受理问题的复函》的规定，本案不属于行政诉讼的受理范围，应依法驳回原告的起诉。

被告常信乡政府辩称，常信乡政府征地拆迁行为合法，正源街建设项目是经自治区政府批准和自治区发改委立项建设的，无违法之处。常信乡政府受贺兰县政府委托，按照正源北街暖泉公路项目的建设要求，依照《正源街建设征用集体土地及房屋拆迁补偿安置实施方案》与原告达成协议，双方自愿签订协议后依法征用原告宅基地，且原告已按实施方案的补偿标准领取了补偿款并自愿接受安置房屋后，依法拆除了原告的房屋，原告诉请的赔偿请求无事实和法律依据。

法院经审理查明：2011年11月22日，宁夏回族自治区发展和改革委员会以宁发改审发〔2011〕733号文件给贺兰县发展改革局下发了《关于正源北街至贺兰县暖泉公路项目建议书的批复》，同意建设正源北街至贺兰暖泉公路。2011年12月27日，贺兰县政府以贺政发〔2011〕140号文件向宁夏回族自治区人民政府上报了《关于贺兰县2011年第三十九批次城镇建设用地的请示》，申请征收包括常信乡于祥村、王田村等村集体土地20.0004公顷（含耕地9.2377公顷），作为贺兰县政府城镇建设项目用地。2011年12月31日，宁夏回族自治区人民政府作出宁政土批字〔2011〕601号批复，批准了上述用地申请。被征收土地用于正源北街至暖泉公路项目建设。贺兰县政府委托常信乡政府实施该公路通过常信乡区域的房屋、土地征收拆迁补偿、安置工作。在建设正源北街项目时需要占用原告张建忠的房屋和宅基地以及地面附着物，具体拆迁事宜由被告常信乡政府操作。2011年6月15日，原告张建忠与被告常信乡政府签订了《正源北街道路延伸工程（常信段）地面附着物拆迁补偿协议》。协议约定，原告张建忠的土地评估补偿费13986.00元、房屋评估补偿费17600.00元、其他附着物评估补偿费2530.00元，合计34116.00元。另按照原告张建忠户籍人口五人计算，支付搬迁费600.00元、临时过渡安置费5400.00元，在协议签订后15日内自行拆除的，拆除的一切建筑材料归原告张建忠所有，并给予5000.00元奖励。以上补偿款共计45116.00元。后，常信乡政府在发放补偿款时原告张建忠在正源北街道路延伸工程（常信段）地面附着物补偿名册中签名领取了补偿款45116.00元。2011年6月15日，原告张建忠和常信乡政府签订了《常信乡正源北街延伸工程房屋拆迁安置协议》，协议约定，原告张建忠和其妻子张淑萍自愿选择楼房安置的方式，约定按照乡政府安置方案规定，被告常信乡政府在新华、新民中心村安居楼安置，按照80平方米的标准，每平方米补助400.00元，共补助3.2万元。张建忠在签订协议后十日内缴清楼款，办理相关手续。手续办清后，有关楼号、单元、超面积的价款等相关事宜，由原告直接与开发商协商办理。后，原告张建忠认为签订的《房屋拆迁安置协议》无效，向贺兰县人民法院起诉，要求确认原、被告签订的《常信乡正源北街延伸工程房屋拆迁安置协议》无效。贺兰县人民法院于2013年6月24日作出（2013）贺民初字第633号民事判决书，判决驳回原告张建忠的诉讼请求。原告张建忠不服该判决向银川市中级人民法院提起上诉。银川市中级人民法院于2013年11月25日作出（2013）银民终字第790号民事判决书，驳回原告张建忠的上诉，维持原判。2014年3月13日，原告向贺兰县政府、常信乡政府申请行政赔偿，贺兰县政府未予答复，常信乡政府作出书面答复，认为原告的要求属无理要求。

裁判结果

宁夏回族自治区永宁县人民法院于2015年7月16日作出（2015）永行初字第4号行政赔偿判决：驳回原告张建忠的赔偿请求。宣判后，原告张建忠向银川市中级人民法院提起上诉。宁夏回族自治区银川市中级人民法院于2006年9月28日以同样的事实作出（2015）银行终字第99号行政赔偿判决，驳回上诉，维持原判。

裁判理由

正源北街至贺兰县暖泉公路项目系经自治区发改委批准立项和自治区国土资源局通过用地审批，证明了该项目建设的合法性。贺兰县政府对于该项目的顺利实施有责任负责该工程用地的征地拆迁工作，原告张建忠的房屋位于建设用地范围内，被告贺兰县政府可以征用。在征地拆迁工作中，贺兰县政府可以委托其职能部门常信乡政府具体负责征地拆迁工作，其实施拆迁的行为所产生的法律后果应由贺兰县政府承担。原告张建忠与被告常信乡政府自愿就房屋拆迁签订了《正源北街道路延伸工程（常信段）地面附着物拆迁补偿协议》和《常信乡正源北街延伸工程房屋拆迁安置协议》，该协议系双方真实意思表示，内容未违反法律的禁止性规定。原告张建忠就房屋安置问题按照协议选择了抗震房安置方式并已领取了被告常信乡政府发放的补偿款，双方已按协议内容履行完毕，且上述事实已被生效法律文书所确认。同时，该范围内其他拆迁户也是按贺兰县政府规定的统一标准进行补偿，证明对原告的补偿是公平、合情合理的。被告贺兰县政府和常信乡政府在与原告达成协议后，为保证项目顺利开工建设对原告房屋及其地面附着物进行拆除并无不当，并未损害原告合法的财产权益。其行政行为并无违法之处，原告张建忠请求被告贺兰县政府、常信乡政府赔偿的诉讼请求没有事实根据和法律依据。另外，在行政赔偿案件中，无论是单独提起还是一并提起行政赔偿请求，人民法院均应当先审查被诉行政行为的合法性问题，在查明有关行政行为合法性后或者作出判决后，然后就有关行政赔偿问题作出处理。本案中，原、被告双方达成协议并就协议内容已履行完毕，被告常信乡政府拆除了原告的房屋，证明了其行政行为的合法性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当驳回原告的赔偿请求。