对集体土地上房屋按国有土地上房屋征收程序作出的征收决定的合法性审查

2024-03-17 22:55
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以下内容录自《最高人民法院第五巡回法庭法官会议纪要》

对集体土地上房屋按国有土地上房屋征收程序作出的征收决定的合法性审查
（最高人民法院第五巡回法庭2019年第47次法官会议纪要）
案情摘要
某市某区人民政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关程序，作出城市棚户区改造范围内房屋征收决定（以下简称案涉征收决定）。当事人认为其房屋系农村集体土地上房屋，拥有合法的宅基地使用权和房屋所有权，案涉征收决定在实体上和程序上均存在违法之处，侵犯其合法权益，遂向人民法院提起诉讼，请求撤销案涉征收决定。法院审理查明，案涉征收决定红线范围内均系集体土地上房屋，绝大部分集体土地未经省级人民政府批准征收为国有，少部分土地取得省级人民政府征地批复，但并未按集体土地征收法定程序组织实施征收。此外，某市某区人民政府作出案涉征收决定时亦未严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的合理顺序和步骤进行，严重违反法定程序。且案涉征收项目因涉及资金缺口问题，处于停滞状态。
法律问题
对集体土地上房屋按国有土地上房屋征收程序作出征收决定的合法性如何审查？
不同观点
甲说：应按土地管理法相关规定进行审查
我国土地性质分为国有土地和农村集体土地。国有土地上房屋的征收与集体土地的征收，在征收主体、征收对象、征收程序以及所适用的法律法规等方面均存在明显区别。国有土地上房屋征收针对的是房屋，国有土地使用权随之收回，即“地随房走”；集体土地征收针对的是土地，地上房屋随集体土地一并征收并予以补偿，即“房随地走”。行政机关应严格区分两种征收对象，严格按照不同的法律法规进行征收，人民法院亦应当依照相应法律法规对征收行为的合法性进行审查。本案所涉及的房屋均为集体土地上的房屋，应依照土地管理法关于征收集体土地的有关规定进行审查，并作出相应判决。
乙说：应按国有土地上房屋征收相关规定进行审查
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。根据该司法解释的精神，在案涉房屋所在地已被纳入城市规划区范围，市、县人民政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对被征收人进行安置补偿，并适用国有土地上房屋征收程序实施征收。因该程序更为严格，更有利于保障房屋被征收人的合法权益，且不会损害公共利益，故人民法院可以依照国有土地上房屋征收程序审查案涉征收决定的合法性。
丙说：鉴于本案的特殊情况，应当将两种征收方式的法律规定结合起来进行审查
无论采用哪种征收方式，都应当符合法律对不同性质土地（或房屋）征收所设的强制性规定。人民法院可以依照国有土地上房屋征收程序审查案涉征收决定的合法性，但应同时审查是否符合《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中关于征收集体土地的强制性规定。根据《土地管理法》第四十五条规定，征收土地由省、自治区、直辖市人民政府或者国务院批准。因此，在未取得省级人民政府或国务院征地批复的情况下，市、县级人民政府无权对集体土地包括该土地上的房屋实施征收。也就是说，征收农村集体土地需经省级以上人民政府批准即属相关强制性规定。
法官会议意见
采丙说
本案中，某市某区人民政府所作的案涉征收决定，其征收对象均系集体土地上的房屋。土地性质虽属集体土地，但并非耕地，对农民的补偿也主要是房屋等地上附着物的价值补偿。在满足对集体土地征收的强制性规定的前提下，允许对“城中村”类房屋的征收适用国有土地上房屋征收与补偿的相关规定，有利于消除城乡差距，体现实质公平。法院应结合两种征收方式的相关法律规定进行合法性审查。
具体阐释请查阅原书。

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章樑
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北京盈科（杭州）律师事务所律师