​立案阶段对被告适格问题进行审查的限度

2024-04-23 22:47
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以下内容录自《最高人民法院第五巡回法庭法官会议纪要》

立案阶段对被告适格问题进行审查的限度
（最高人民法院第五巡回法庭2020年第16次法官会议纪要）
案情摘要
钟某与甲街道办签订《某项目用地农房搬迁过渡安置协议》（以下简称《安置协议》）。钟某诉称该协议系甲街道办代表乙市人民政府、乙市国土局签订的行政协议，遂诉请确认乙市人民政府、乙市国土局为履行《安置协议》对钟某实施的安置行为违法，并责令乙市人民政府、乙市国土局依法履行安置职责。一、二审法院认为，被诉行政行为属于征地补偿、安置方案的实施行为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，乙市人民政府并非具体行使征地补偿、安置方案实施职权的行政主体，钟某将乙市人民政府列为被告属于错列被告，而起诉乙市国土局的第一审行政案件应由基层法院管辖，故裁定不予立案。
法律问题
行政诉讼案件的立案阶段，应否对适格被告问题进行审查？审查深度如何确定？
不同观点
甲说：形式审查说
立案相当于“挂号”，只对是否“有明确的被告”进行审查，而不对适格被告问题进行审查。根据《行政诉讼法》第四十九条第二项的规定，公民、法人或其他社会组织提起行政诉讼的条件之一是“有明确的被告”。“明确的被告”是指起诉状载明的被告指向清晰、目标明确，能够区别于其他行政机关。换言之，在立案阶段，只要原告起诉的被告具有明确的指向性，即应认定原告的起诉符合“有明确的被告”这一立案条件，应依法登记立案。对于其他有关被告的问题，无须在立案阶段再作任何审查，应在案件审理阶段进行审查。
乙说：以排除明显不适格被告为目的的必要实质宙查说
在立案阶段，应当对被告是否明显不适格进行一定程度的实质审查，通过释明的方式，将明显不适格的被告排除在诉讼程序之外，引导起诉人选择适格的被告，避免让起诉明显不适格被告的案件进入审理程序，以减少当事人诉累，节约司法资源，亦可防止滥诉。必要实质审查一般基于起诉人提交的起诉材料进行审查，通过起诉材料即能够明确判断其所诉被告明显不适格的，应当释明告知起诉人选择适格被告。在通过起诉材料不能够准确判断所诉被告是否适格的情况下，应当先予登记立案。
丙说：以抖滁不适格被告为目的的实质审查说
2015年5月1日施行的《行政诉讼法》确立了立案登记制后，行政诉讼案件数量大幅增加。与此同时，因立案阶段将大量不符合起诉条件的案件予以登记立案，导致裁定驳回起诉的案件亦大髭增加。部分法院行政审判“案多人少”现象突出，故在立案阶段通过询问、告知起诉人补充提交证据材料等方式对适格被告进行实质审查，尽量在立案阶段排除不适格被告，以节约司法资源。
法官会议意见
采乙说
行政诉讼采立案登记制有效解决了行政诉讼“立案难”的问题，其目的是充分保障公民、法人和其他组织的行政诉权，进而保障其实体法上的合法权益获得救济。在立案阶段，根据起诉材料能够明显判断被告不适格的，人民法院应及时向起诉人释明告知其变更被告，起诉人不同意变更的，及时裁定不予立案，更有利于起诉人高效获得实体权利救济。立案阶段应对适格被告问题进行必要审查而非过度审查，在审查的材料上主要限于起诉材料及起诉人在立案时所作陈述等；在对被告不适格的判定上仅限于明显不适格的情形。对于根据起诉材料不能判定被告明显不适格的，应当予以登记立案，经进一步审查后再对适格被告问题作出准确判定。前述案件中，钟某提交的《安置协议》中载明系参照而非依据有关征地补偿安置文件进行农房撤迁，且其中未涉及征地过程中应当进行的土地、青苗、人员安置等补偿安置事项。《安置协议》及其他起诉材料中均未载明有关征地批复、征地公告及补偿安置方案等内容。前述起诉材料并不足以认定《安置协议》系在实施征地过程中签订，不能排除系甲街道办为达成其他行政管理目的而签订。一审法院在立案阶段仅依据前述起诉材料即认定该协议系在征地补偿安置程序中签订，并据此认定适格被告，缺乏事实依据。据此，再审裁定撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理。
具体阐释请查阅原书。

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章樑
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北京盈科（杭州）律师事务所律师