周介民诉蒲城县人民政府房屋、土地行政登记案

裁判要旨

民事案件中，法院对作为证据的行政登记行为不予采信，致使胜诉的一方当事人认为该行政行为未影响其权利实现，此后，该判决又被依法撤销，致使其逾期对行政登记行为提起行政诉讼的，应视为不可归责于起诉人自身原因的正当理由，被耽误的时间不计算在起诉期间内。

案号

（2005）渭中法行初字第007号、第008号二审；

（2006）陕行终字第1号、第2号

案情

原告（二审被上诉人）：周介民。

被告：蒲城县人民政府。

第三人（二审上诉人）：魏金宏。

1994年3月21日，周介民购买他人房产一院。1996年，周介民与其妻徐建玲离婚，渭南中院以渭中法民终字（1996）第412号民事判决书将该院房产判归周介民所有。1997年12月27日，徐建玲与魏金宏达成房屋买卖协议，将该院房产卖给魏金宏。1998年10月28日，蒲城县人民政府为魏金宏颁发了房权字第3783号房屋所有权证。2001年4月17日，蒲城县人民政府依魏金宏申请向其颁发了蒲国用（2001）字第000093号国有土地使用证。2001年5月16日，被告蒲城县人民政府为魏金宏换发了蒲房权证城登有字第3350号房屋所有权证。

1999年8月19日，陕西省高级人民法院指令渭南中院对周介民与徐建玲离婚案件财产部分进行再审。2001年5月11日，渭南中院作出（1999）渭中法民再字第75号民事判决，将本案争议土地及土地上的房产判给周介民。

1999年5月19日，蒲城县人民法院受理了周介民诉徐建玲、魏金宏侵权纠纷一案。同年11月20日，蒲城县人民法院因渭南中院对周介民与徐建玲离婚案件财产部分进行再审，中止审理周介民与徐建玲、魏金宏侵权纠纷一案。2002年5月13日，蒲城县人民法院作出（2002）蒲民初字第0507号民事判决，该判决认定魏金宏与徐建玲达成的房屋买卖协议无效，第一项为“第三人魏金宏于本判决生效后立即将位于蒲城县城关镇达仁村三组的四间平房及其土地使用权返还给原告周介民”。魏金宏不服提出上诉。同年8月30日，渭南市中级人民法院作出（2002）渭中法民一终字第358号民事判决，认定魏金宏的房产证和国有土地使用证不能作为有效证据采用，判决维持蒲城县法院（2002）蒲民初字第0507号民事判决第一项的内容。2004年7月8日，渭南中院又对（2002）渭中法民一终字第358号民事判决提起再审，并于同年8月25日作出（2004）渭中法民再字第28号民事裁定：一、撤销本院（2002）渭中法民一终字第358号民事判决和蒲城县人民法院（2002）蒲民初字第0507号民事判决；二、发回蒲城县人民法院重审。重审期间，周介民不服蒲城县人民政府为魏金宏颁发房屋、土地权属证行为，于2005年5月19日向渭南中院提起行政诉讼，请求撤销蒲城县人民政府为魏金宏颁发的第3350号房屋所有权证、及（2001）字第000093号国有土地使用证。

原告周介民诉称：与前妻徐建玲离婚时，渭南市中级人民法院将蒲城县城关镇达仁村三组的四间平房一院判归其所有。在蒲城县法院执行期间，徐建玲无任何产权手续证件，把该房产卖给魏金宏。1999年4月15日，蒲城县法院依法将该房执行给自己，魏金宏却强行将房占去。同年，其以魏金宏侵权诉至蒲城县法院，在案件审理期间，魏金宏擅自办理了蒲房权证城登有字第3350号房屋所有权证、蒲国用（2001）字第000093号国有土地使用证。蒲城县人民政府为魏金宏颁发房屋所有权证、国有土地使用证证据不足，适用法律错误，违反法定程序，请求依法撤销。

被告蒲城县人民政府辩称：2001年4月16日，第三人魏金宏申请办证，被告对第三人身份、申请、土地权属来源及地上附着物进行了审核，经地籍调查并公告无争议后，为第三人颁发了国有土地使用证，发证行为从适用法律到实体审查、发证程序均无违法不当之处。此外，2001年5月16日，被告给第三人颁发的第3350号房屋所有权证，是根据土地管理部门颁发的蒲国用（2001）字第000093号国有土地使用证和房产部门颁发的房权字第3783号房屋所有权证换发而来的，办证程序合法。据上，请求人民法院维持上述颁证行为。

第三人魏金宏述称：渭南市中级人民法院（1996）渭中法民终字第412号民事判决，已被2001年5月11日渭中法民再字第75号判决取代，第412号民事判决已失效。故1997年12月27日周介民之前妻徐建玲作为房屋共有人出售了该房产，第三人属善意取得，第3350号房产证合法有效。同时，第三人1998年办理房产证，交纳国有土地出让金，按法定程序办理了国有土地使用证。原告的起诉超过了起诉期限，依法应予驳回。

审判

渭南市中级人民法院认为：本案争议的位于蒲城县城关镇达仁村三组原系原告周介民及其前妻徐建玲共有的四间平房，经本院渭中法民终字（1996）第412号民事判决判归周介民所有。2001年5月11日，本院（1999）渭中法民再字第75号判决书仍判决该房屋为周介民所有。该判决同时确认徐建玲未经周介民同意变卖该房产的行为无效。被告蒲城县人民政府根据第三人私有房屋所有权登记书、房屋买卖协议等为第三人颁发了第3783号房屋所有权证后，又给第三人换发了第3350号房屋所有权证，以上房屋所有权登记行为发生在周介民、徐建玲、魏金宏房屋所有权纠纷诉讼期间，且颁发房屋所有权证依据的房屋买卖行为已被生效判决认定为无效。因此，被告给第三人颁发的房屋所有权证事实不清，应予撤销。被告蒲城县人民政府作出的蒲国用（2001）字第000093号国有土地使用证的登记行为亦是在周介民、徐建玲、魏金宏房屋所有权民事诉讼期间，其为第三人魏金宏颁发的国有土地使用证所依据的房屋买卖的行为已被生效判决认定无效，因此，被告的登记行为没有合法的权属来源证明，其发证事实不清，应予撤销。原告周介民2001年11月14日在房屋所有权民事诉讼庭审中知道了被告为第三人登记发证的具体行政行为，嗣后周介民在蒲民初字（2002）第0507号民事判决和（2002）渭中法民一终字第358号民事判决生效后上述二份判决又被本院裁定撤销发回重审的情况下，向本院提起行政诉讼，其起诉虽超过2年的起诉期限，但不能归责于原告自身的原因，故第三人魏金宏认为原告周介民超过起诉期限的理由不能成立，本院不予采信。依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第43条及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目之规定，判决：撤销被告蒲城县人民政府为第三人魏金宏颁发的蒲房权证城登有字第3350号房屋所有权证、蒲国用（2001）字第000093号国有土地使用证。案件受理费、其它诉讼费500元（注：原告诉被告颁发房屋所有权证、国有土地使用证为两案，每案诉讼费500元，下同）由被告蒲城县人民政府负担。

一审宣判后，原审第三人魏金宏不服提起上诉。魏金宏上诉称：1.原审判决认定事实错误。渭中法民终字（1996）第412号民事判决已被（1999）渭中法民再字第75号判决所否定，不能以（1996）第412号民事判决为据认为周介民对争议房产拥有所有权。（1999）第75号周介民与徐建玲的离婚判决是2001年5月11日作出的，该判决是在上诉人已持有房产证的情况下作出的，其程序显属违法。1996年，判决离婚的412号判决书虽判决周介民对争议的房产拥有所有权，但周介民未经登记，故不能认定周介民对房产的所有权，作为善意的上诉人出巨资购买房屋并无过错。2.原审判决适用法律错误。原审以周介民的起诉已超过2年的起诉期限，但又以不能归责于原告自身的原因，认为第三人提出的周介民超过起诉期限的理由不能成立，属适用法律不当。被上诉人自2001年11月14日已知道了具体行政行为的内容，就应在法定的期间主张自己的权利，但时至2005年5月19日起诉已过三年多的时间，应认定周介民已超过法定的诉讼时效，依法应驳回起诉。综上，请求撤销原判，维持蒲城县人民政府颁发的蒲房权证城登有字第3350号房屋所有权证、蒲国用（2001）字第000093号国有土地使用证。

蒲城县人民政府答辩意见同一审，庭审中表示同意上诉人的上诉意见。

被上诉人周介民没有提交书面答辩状。庭审中辩称：原审判决认定事实正确。1996年，该四间房屋判归其所有，但在执行中徐建玲没有任何手续的情况下将房屋卖给魏金宏，蒲城县政府没有尽到核实审查义务，在公告未满期的情况下发了土地使用证。原审判决适用法律正确，起诉没有超过起诉期限。徐建玲与魏金宏之间的买卖行为是无效的。2001年11月14日庭审中，魏金宏拿出了两证，但没有进行质证，其并不知道具体内容，故不应从该天起算起诉期限，而且也一直要求有关部门撤销两证。请求维持原判。

陕西省高级人民法院认为：本案争议的房屋系周介民与徐建玲婚姻关系存续期间购买。1996年，周与徐离婚时，该处房产判决归周介民所有。魏金宏在申请办理房产证、土地证时，周介民和徐建玲涉及该房屋争议的离婚诉讼正在再审中。蒲城县政府没有认真审查魏金宏所提交的申请材料，没有见到原始权属来源凭证原件，没有调查原所有人真实情况就给魏金宏颁发房产证、土地证显属事实不清，证据不足，原判撤销蒲城县政府的颁证是正确的。魏金宏虽然在2001年11月14日庭审中出示了土地证及房产证，但因为生效民事判决没有把两证作为有效证据使用，仍判决将争议房产和土地使用权返还周介民。后周介民在2004年8月25日渭南中院裁定撤销原终审生效判决和一审判决，发回重审期间，于2005年5月19日向渭南中院起诉蒲城县政府颁发的房产证、土地证，虽已过了三年多时间，但不属于周介民自身原因所造成，故按最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第43条规定，其起诉并未超过起诉期限。上诉人魏金宏认为原审事实不清，周介民超过起诉期限的理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费500元，由上诉人魏金宏负担。

评析

首先需说明的是，周介民诉蒲城县人民政府房屋、土地行政登记案实则为两案，即周介民诉蒲城县人民政府为魏金宏颁发房屋所有权证案和周介民诉蒲城县人民政府为魏金宏颁发国有土地使用证案。因两案判决内容基本相同，为叙述方便，故将两案合二为一。

本案既涉及诉讼程序问题，也涉及实体审理问题。程序方面即原告周介民是否超过了起诉期限，如何认定“不属于起诉人自身原因”的情形；实体方面即被告蒲城县人民政府是否依法尽到审查的职责，对行政登记行为审查范围应如何把握。

一、原告周介民是否超过了起诉期限

原审第三人魏金宏认为，其在2001年11月14日民事案件庭审时出示了蒲城县人民政府为其颁发的房产证和土地证，原告周介民即已知道了具体行政行为的内容，就应在法定的期间主张自己的权利，但时至2005年5月19日已过三年多的时间，才向法院起诉，显然超过了起诉时效。对此，一、二审法院未予采纳，并认定原告周介民的起诉未超过起诉期限。笔者认为，判决结论是正确的。

首先，一般的讲，当事人之所以对具体行政行为提起行政诉讼，是认为具体行政行为侵犯了其合法权益，旨在通过行政诉讼，寻求司法对权利的救济。但在有些情况下，特别是具体行政行为未成为阻却其权利实现的不利因素，且寻求保护的权利已通过其他诉讼途径获得了救济时，当事人未就具体行政行为提起诉讼当属情理之中。就本案来讲，原告周介民就其前妻徐建玲与原审第三人魏金宏房屋买卖侵犯其财产所有权提起民事诉讼，审理期间，蒲城县人民政府虽然将争议的标的房地产登记在魏金宏的名下，但一、二审民事判决并未将蒲城县人民政府作出的行政登记行为作为民事判决的依据，在二审中还明确认定了魏金宏的房产证和土地证不能作为有效证据采用，进而否定了魏金宏的抗辩理由，仍将争议的房屋及土地使用权判归周介民所有。由此，周介民主张的财产所有权在当时通过民事诉讼得到了支持和保护（这里暂且对民事判决正确与否不予讨论）。此种情形下，基于司法最终裁判的原则和当事人对生效民事判决的信赖，当事人不可能也无必要再就行政登记行为提起诉讼。因为，此时当事人可以持生效的民事判决向不动产登记机关申请变更登记，如果登记机关拒绝变更错误登记的，当事人可以就此提起行政不作为诉讼，而无需再对行政登记行为直接提起撤销诉讼（当然当事人如果认为行政登记行为违法请求行政赔偿的，就此提起诉讼，笔者认为还是必要的）。因此，此案所涉及的上述民事判决对原告周介民是否就行政登记行为提起诉讼，起着决定的作用。

其次，从民事诉讼的整个过程看，对行政登记行为及其效力如何认定以及在程序上如何处理，认识是不清晰的或者说是模糊的。起初，在民事案件审理中，是将行政登记行为作为证据审查并作出了民事判决。但在民事判决生效近2年之后，二审法院又作出了再审裁定，撤销了原一、二审民事判决，发回一审法院重审。重审期间，在法官的告知下，原告周介民不得已又提起行政诉讼。如上所述，原告周介民在当时本无提起行政诉讼之必要，但由于法院内部认识及处理上的问题，致使原告周介民在最初知道具体行政行为内容之后，在法定的起诉期限内未能作出提起行政诉讼的判断，造成逾期起诉，其原因显然不能归责于原告周介民自身。否则，由此引起的不利后果由原告承担则显失公平。同时，也不利于对当事人诉权的保护。

据上，人民法院在民事诉讼中，将行政登记行为作为证据审查不予采信后，作出有利于一方当事人的民事判决，致使胜诉的一方当事人逾期对行政登记行为提起行政诉讼的，应视为不可归责于当事人自身原因的正当理由。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第43条“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内”的规定，被耽误的时间应在计算起诉期限时扣除。具体到本案，原告周介民2001年11月14日知道房屋、土地行政登记具体行政行为的内容，向法院起诉的时间是2005年5月19日，扣除一审民事判决作出至再审裁定撤销生效民事判决的时间止（即从2002年5月13日到2004年8月25止），原告周介民从知道具体行政行为内容之日起到向法院起诉，并未超过最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条规定的最长2年的期限。因此，原告周介民的起诉未超过起诉期限，一、二审法院在行政案件审理中，未采纳原审第三人魏金宏的主张并无不当。

二、被告蒲城县人民政府是否依法尽到审查的职责

对不动产登记，登记机关应尽何种审查职责，审查的范围有多大，历来颇有争议，主要是实质审查还是形式审查。所谓实质审查，是指登记机关不仅就登记申请在登记程序法上是否适合加以审查，同时就其是否与实体法上的权利关系相一致亦加以审查。反之，则属形式审查。实践中，理论界与实务界主张形式审查的颇有一定的市场。就本案来讲，二审法院采取的审查标准更侧重于实质审查。笔者认为，其做法是符合本案实际的。

第一，本案争议的房产，在1996年就已经法院生效民事判决判归原告周介民所有，虽未进行登记，但同样能够引起物权变动的效力。尽管这一变动曾出现过周折（生效判决又经再审），但最终结果并未改变。据此，这里的生效判决是争议房产的唯一权属证明。

第二，根据房地产登记的相关规定，因房屋买卖变更房屋所有权和土地使用权的均应进行登记。登记时，证明不动产权属来源的权利证书是必须提交的材料之一。而第三人魏金宏在最初申请房屋登记时，提供的权属证明材料主要是房屋买卖协议，未提供房屋的权属证书。那么在权源凭证缺失的情况下，被告作为登记机关本应尽到严格的审慎义务，就此要求申请人补充材料或者就有关登记的事项询问申请人，当申请人无法提供相关材料时，应决定不予登记。但被告并非如此尽责，而是在有可能发现房屋买卖协议系非权利人所为，第三人魏金宏不符合登记条件的情况下，仍然给魏金宏进行了房屋登记和颁发了房产证书，导致行政登记行为与当时的离婚生效判决相冲突。在此基础上，特别是周介民与徐建玲离婚财产纠纷再审一案仍判决争议房产归周介民所有后，周介民诉徐建玲、魏金宏财产所有权纠纷案正在审理期间，被告疏于审查，一错再错，又为魏金宏换发了房屋所有权证，其责难免。由于被告为魏金宏进行土地登记的行为与房屋登记行为所存问题论理基本一致，故在此不再赘述。可见，为最大限度防止非权利人侵害合法权利人的利益以及避免司法权与行政权的冲突，就本案来讲，对不动产登记申请进行适当的调查核实，是十分必要的。

综上，二审行政判决认为蒲城县人民政府没有认真审查魏金宏所提交的申请材料，没有见到原始权属来源凭证原件，没有调查原所有人真实情况就给魏金宏颁发房产证、土地证显属事实不清，证据不足，依法应予撤销是正确的。这种侧重于实质审查的做法也是符合物权法的规定的。物权法第十二条对登记机构应当履行的职责作出了明确的规定，对申请不动产登记时，除要求查验申请人提供的权属证明和其他必要材料，如实、及时登记有关事项和履行法律、行政法规规定的其他职责外，还规定了申请登记不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看以及就有关登记事项询问申请人等。这些职责的要求，实际上是赋予了登记机构一定的调查权，调查权的享有，是实质审查模式的重要体现。当然，对不动产登记究竟是采用形式审查，还是采用实质审查，法律并没有作出明确的界定，两种审查的模式更不都是绝对的，还有待于在实践中进一步总结和立法上的规范。