李立平诉西充县人民政府土地管理行政决定案

李立平诉西充县人民政府土地管理行政决定案

裁判摘要

被诉行政决定包含多个行政行为的，行政机关应当对多个行政行为的合法性分别举证证实。行政机关在法定举证期限内仅举证部分行政行为的，其余行政行为应视为没有相应证据证实，依法应对该行政决定予以撤销。

原告：李立平，男，汉族，42岁，私营业主，住西充县晋城镇小南街21号。

被告：西充县人民政府，住所地：西充县晋城镇东风路1号。

法定代表人：蔡绍雄，该县县长。

第三人：西充县金星房地产开发有限责任公司，住所地：西充县晋城镇安汉大道二段。

法定代表人李天鹏，该公司董事长。

李立平因诉西充县人民政府土地管理行政决定案，于2005年4月19日向四川省南充市中级人民法院提起行政诉讼。

2004年12月28日，被告西充县人民政府作出西府发（2004）133号《关于收回西充县土建一公司李立平位于安汉大道二段国有土地使用权的决定》（以下简称133号《决定》），《决定》裁明：县土建一公司李立平于1997年4月13日以划拨方式取得了位于安汉大道二段建设局侧的国有土地9.8亩，用于新建西充县建材综合加工厂，在缴纳了部分农民补偿费和土地管理费后，到2000年3月12日止，仍未破土动工建设。目前，根据省建设行政主管部门川建发（2004）58号文件对城市规划的相应调整，该宗土地已不适用于工业用地。依据《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《规划法》）第三十四条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第四十七条第二款之规定，决定撤销原西充县国土局西充国土发（1997）建地8号《关于新建县建材综合加工厂使用土地的批复》，注销西府国用（98）980888号《国有土地使用证》及土地登记，收回该宗土地使用权，对外进行公开拍卖。原告不服申请复议，经南充市人民政府复议，维持了133号《决定》。原告即提起行政诉讼，要求撤销133号《决定》。

原告诉称：为响应被告提出的“产业化、民营型、卫星城”的号召，决定开办建材加工厂，经被告批准取得位于金龙大道（现安汉大道）二段9.8 亩土地的使用权，并领取了《国有土地使用证》。正当原告积极筹集资金准备动工时，被告以西府（2002）25号文件将金龙大道二段土地交由个体老板进行违法开发。2004年10月12日，被告作出西府发（2004）109号文件决定收回该宗土地的使用权，后被复议机关确认为违法。2004年12月28日，被告撤销西府发（2004）109号文件，同日，被告又以同一事实和相同理由作出133号《决定》，其行政行为违法。133号《决定》认定该宗土地使用权系划拨取得缺乏依据，故以此理由收回该宗土地使用权认定事实不清，证据不足；被告至今也未向原告出示过有关该宗土地规划已调整的有效文件，故133号《决定》称该宗土地规划已作调整的说法不能成立；133号《决定》依照《规划法》第三十四条、《暂行条例》第四十七条第二款的规定收回该宗土地使用权适用法律错误；被告在作出133号《决定》时，注销该宗土地登记，属超越职权；被告在作出133号《决定》前，未告知原告任何权利，程序违法；133号《决定》告知原告的起诉期限为15日于法无据。

被告辩称：原告在庭审时所举证据复印件没有说明来源，不能作为证据使用；证人依法应当出庭，未依法出庭作证的证人证言不能作为定案的依据；原告所举证据，除与被告举证的证据一致外，其他证据与本案没有关联性，不能作为认定案件事实的依据；133号《决定》证据确凿、适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。原告诉称133号《决定》违法，与客观事实不符，不应支持。

第三人辩称：133号《决定》认定事实正确、程序合法。原告对该宗土地性质的争议，不属本案审理范围。川建发（2004）58号文件是国家政府颁发的文件，公民应当知道，应当认定原告知道。133号《决定》适用法律正确。按照《规划法》第三十四条的规定，原告必须服从城市规划调整。西府国用（98）字第980888号《国有土地使用权证》中明确为划拨，故133号《决定》适用《暂行条例》并无不当。133号《决定》应当维持。

西充县人民政府未在法定的举证期限内向一审法院提供证明133号决定中“撤销原西充县国土局西国土发〔1997〕建地8号文，注销西充县国用（98）字第980888号《国有土地使用证》及土地登记”行政行为合法的证据材料，但为证明其收回土地使用权行政行为合法，向一审法院提供并经庭审质证的主要证据材料及法律依据如下：

1.西国土发〔1997〕建地8号批复、《土地登记审批表》、西充县晋城镇刘家嘴村第一村民组《证明》、有关李立平交纳土地管理费、勘丈费、证书费、权属调查费2.5万元的《专用收据》、四川省国土资源厅川国土资函〔2004〕760号《关于对〈关于确认国有土地使用权类型的请示〉的答复》，拟证明李立平是以划拨方式取得该工业用地。

2.西充人发〔2004〕9号决定、南府发〔2004〕73号《关于报送审批西充县城市总体规划方案的请示》、川建发〔2004〕58号批复、有关西充县城市总体规划的光盘一张，拟证明由于城市总体规划已发生改变，案涉宗地从原来的工业用地变为非工业用地，西充县人民政府以133号决定收回土地使用权正确。

3.《规划法》第三十四条“ 任何单位和个人必须服从城市人民政府根据规划作出的调整用地决定。”《暂行条例》第四十七条第二款“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。”拟证明133号决定适用法律正确。

经庭审质证，李立平对西充县人民政府提供的第1组证据的真实性无异议，对其证明力有异议，认为不能因《土地使用权证》的“批准使用期限”一栏是空白，就证明案涉宗地是以划拨方式取得，并提出《土地登记审批表》也并未标明该宗土地的取得方式是划拨；认为川国土资函〔2004〕760号文与本案无关联性。金星房产公司认为川国土资函〔2004〕760号文是四川省国土资源厅就本案作出的专项批复，与本案有关联性。

李立平向一审法院提供并经庭审质证的主要证据材料为：

1.西充县国用（98）字第980888号《国有土地使用证》、《西充县建材综合加工厂征地地形图》、《关于缓交出让金的请示》、其已交纳土地管理费、勘丈等费用2.5万元的《专用收据》、《欠条》两份、县国土局《关于收回西充县建材综合加工厂土地使用权的分析报告》、县国土局原局长舒勇及土地利用股原股长何朝广分别作出的证人证言，拟证明其以出让方式取得案涉宗地的国有土地使用权。

2.西府议〔2004〕7号《关于安汉大道二段李立平、李天鹏用地纠纷问题的会议纪要》、（2004）西充民初字第526号民事判决，拟证明西充县人民政府收回土地是为了维护其与金星房产公司签订的用地协议。

经庭审质证，西充县人民政府对李立平提供的西充县国用（98）字第980888号《国有土地使用证》的真实性、合法性、关联性没有异议，并认为该证据材料恰好能证明案涉宗地是通过划拨方式取得；对《西充县建材综合加工厂征地地形图》的真实性有异议；认为《关于缓交出让金的请示》欠缺形式上的合法性，并提出在李立平缓交土地出让金13.72万元书面申请上批示“建议减免或暂缓交纳”的副县长吴宗麟并不主管国土工作，且仅仅只是一个建议；认为《专用收据》不能证明李立平曾缴纳土地出让金；认为有关尚欠县国土局土地管理费13 995元、出让金13.72万元的两份《欠条》不具有真实性、合法性，缺乏证明力；认为县国土局《关于收回西充县建材综合加工厂土地使用权的分析报告》与本案没有关联性；并就县国土局原局长及土地利用股原股长舒勇、何朝广分别作出的证人证言的真实性、合法性提出异议；认为第2组证据材料与本案无关联性，并不予质证。金星房产公司认为西充县国用（98）字第980888号《国有土地使用证》不成立，提出《西充县建材综合加工厂征地地形图》与该《国有土地使用证》的附图四至界限不一致；对《关于缓交出让金的请示》的真实性有异议，认为其不能证明李立平欠费事实成立；对其余证据材料的质证意见与西充县人民政府相同。

金星房产公司向一审法院提供并经庭审质证的主要证据材料为：

西府议〔2004〕7号《关于安汉大道二段李立平、李天鹏用地纠纷问题的会议纪要》及李立平与西充县晋城镇刘家嘴村一社签订的《征地协议》，拟证明金星房产公司用地合法。

经庭审质证，李立平对金星房产公司提供的《征地协议》的真实性、相关性无异议，对其来源的合法性有异议。西充县人民政府对《征地协议》的真实性有异议，对其相关性无异议。

四川省南充市中级人民法院经对上述证据进行审查后认为，西充县人民政府提供的川国土资函〔2004〕760号文与本案无关联性，该院不予采信。李立平提供的《关于收回西充县建材综合加工厂土地使用权的分析报告》中，就有关案涉宗地的取得方式的叙述自相矛盾，缺乏真实性，该院不予采信。其提供的《西充县建材综合加工厂征地地形图》与西充县国用（98）字第980888号《国有土地使用证》的附图四至界限不一致，缺乏行政诉讼证据的真实性，该院不予采信。李立平提供的县国土局原局长及土地利用股原股长舒勇、何朝广分别作出的证人证言、尚欠县国土局土地管理费13 995元的《欠条》、《关于缓交出让金的请示》（复印件）、以及李立平为自己备查之用补写的尚欠县国土局出让金13.72万元的《欠条》，均缺乏行政诉讼证据的真实性、合法性，因其没有向法院提供其他有效证据材料予以印证，该院不予采信。对金星房产公司提供的《征地协议》，虽然李立平、西充县人民政府对其证明李立平曾征用西充县晋城镇刘家嘴村一社集体土地这一事实并无异议，但因该《征地协议》所使用的纸张生产日期是1997年7月，因此，该《征地协议》载明协议签订时间为1997年4月13日的事实不能成立，该证据材料缺乏行政诉讼证据的真实性，合法性，该院不予采信。

经审查，该院认为，除上述证据材料外的其他证据材料符合行政诉讼证据的真实性，合法性和关联性，能够作为认定本案事实的根据，该院予以采信。

四川省南充市中级人民法院根据上述有效证据，确认以下事实：

1997年4月13日，原西充县国土局（现西充县国土资源局）对李立平作出西国土发〔1997〕建地8号《关于新建县建材综合加工厂使用土地的批复》，并载明： 经审核，并报县政府研究，同意其使用晋城镇刘家嘴村一社土地9.8亩，其中耕地1.432亩，作为其新建西充县建材综合加工厂用地。

1998年9月2日， 县国土局向李立平颁发了地址为晋城镇金龙大道，地号为G-6-212，用途为办厂，面积为6775平方米的西充县国用（98）字第980888号《国有土地使用证》。

同年12月5日，县国土局在收到李立平交纳的土地管理费、勘丈费、证书费、权属调查费共2.5万元后，向其出具了《专用收据》。

2004年2月17日，县国土局作出《关于收回西充县建材综合加工厂土地使用权的分析报告》，载明：1997年3月，李立平持西充县建设委员会西建规GT59号《建设用地规划许可证》、西充县计划委员会西计（1997）固字第188号《关于同意新建“西充县建材综合加工厂”的批复》，向县国土局提出新建西充县建材综合加工厂的用地申请，县国土局报经西充县政府批准后，于1997年4月13日以西国土发〔1997〕建地8号文，批准李立平使用晋城镇刘家嘴一社土地9.8亩（其中耕地1.432亩），作为新建西充县建材综合加工厂用地。经实地测量，该宗地实际面积为10.63亩（其中耕地1.432亩），为成片有效利用，将该宗地10.63亩全部划拨给西充县建材综合加工厂使用。1998年5月18日，西充县建材综合加工厂负责人李立平响应政府号召，发展民营企业，但因投资规模较大，启动资金困难，便向西充县政府提出缓交土地出让金的请示，随后向县国土局申请办理土地使用权证书。县国土局迫于西充县委、县政府鼓励支持个体民营经济发展的压力，在李立平尚未交清全部土地管理费和出让金的情况下，为其办理了西充县国用（98）字第980888号《国有土地使用证》，李立平至今仍欠土地管理费13 995元、出让金13.72万元，有欠条为据，经多次催收无果。该宗土地从1998年9月办理土地使用权证书已6年，一直处于闲置状态。西充县政府与开发商（即李天鹏）签订了涉及该宗部分土地的开发协议，开发商享有此段临街面的开发经营权，西充县政府在该宗土地内安排有金龙大道拆迁的还房工程。该宗土地位于金龙大道与园陵路交汇处，地理位置十分优越，属商业黄金地段。县国土局向西充县政府提出以下两种处理意见，请西充县委、县政府审定，一是依照《中华人民共和国房地产管理法》第十九条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款、第三款；《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一项、第二项及四川省人民政府川府发〔2003〕28号《关于保障工业用地促进经济发展的若干意见》第六条及《西充县城市建设总体规划》，给予土地使用人一定的补偿予以收购或收回，收购价格可确定为每亩6万元左右。二是依照《闲置土地处置办法》第二条第一款、第三条第四项、第六项的规定，用橡胶坝工业园区的土地置换，据说因西充县政府不准修建，才导致该宗土地闲置，根据《闲置土地处置办法》第三条第三款的规定，该宗土地不能整体收回。

同年4月7日，西充县政府作出西府议〔2004〕7号《关于安汉大道二段李立平、李天鹏用地纠纷问题的会议纪要》，该纪要载明：会议认为，李立平于1998年在安汉大道（原金龙大道）二段取得用于修建建材综合加工厂的土地，经国土部门认定，其性质为划拨，该宗地已由县建设局调整规划为公建用地，不宜再修建建材综合加工厂。金星房产公司李天鹏依据与安汉大道指挥部签订的开发协议享有该宗土地使用权，并在此宗土地内安排安汉大道二段拆迁还房工程。会议议定，该宗土地临街门面三分之一由李立平按规划要求自行开发建设，其余部分由李天鹏开发等。李立平、李天鹏均出席了会议。

同年5月31日，四川省建设厅对南充市人民政府作出川建发〔2004〕58号《关于〈西充县县城总规划（2001-2020）〉的批复》，并原则同意修编的《西充县县城总体规划（2001-2020）》，但要求依法公告，严格实施。据此，案涉宗地由原来的工业用地变为非工业用地。

同年12月28日，西充县政府对李立平作出133号决定，载明：“李立平于1997年4月13日以划拨方式取得了位于安汉大道二段建设局侧的国有土地9.8亩，用于新建西充县建材综合加工厂，在缴纳了部分农民补偿费和土地管理费后，到2000年3月12日止，仍未破土动工建设。目前，根据省建设行政主管部门川建发〔2004〕58号文件对城市规划的相应调整，该宗土地已不适用于工业用地。依据《规划法》第三十四条、《暂行条例》第四十七条第二款之规定，决定撤销原县国土局西国土发〔1997〕建地8号《关于新建县建材综合加工厂使用土地的批复》，注销西充县国用（98）字第980888号《国有土地使用证》及土地登记，收回该宗土地使用权，对外进行公开拍卖”。李立平不服，向南充市人民政府申请行政复议。

同年4月15日，南充市人民政府以南府复决字（2005）1号行政复议决定维持了133号决定。

同时查明，2004年9月24日，李立平委托代理人对县国土局原局长舒勇、原土地利用股股长何朝广进行调查。舒勇、何朝广均证明李立平取得该宗土地使用权属出让，何朝广还证明，在1998年、1999年期间，县国土局与用地人没有签订书面土地出让合同，收了土地出让金后直接与县财政局结算，也没有给用地人出具土地出让金专用发票。李立平与西充县晋城镇刘家嘴村一社于1997年4月13日签订的《征地协议》所使用纸张的生产日期为1997年7月，该协议主要涉及征地补偿。2004年9月，西充县晋城镇刘家嘴村第一村民组的《证明》证实李立平征用了该社土地，并已交土地补偿费7万元、定金2000元。

四川省南充市中级人民法院认为：

李立平不属于《中华人民共和国房地产管理法》第二十三条及《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定的划拨土地对象。新建西充县建材综合加工厂，不符合前述法律规定可以以划拨方式取得土地使用权的条件。133号决定认定李立平取得该宗土地使用权系划拨的证据不足。西充县政府及其职能部门并没有要求李立平按西充县城市规划的要求建设，李立平没有违反《中华人民共和国城市规划法》第三十四条规定的行为存在。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款规定“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。”西充县政府认定李立平取得该宗土地使用权系划拨缺乏事实依据，其以城市规划调整为由，收回该宗土地使用权缺乏法律依据，属于适用法律、法规错误。

据此，四川省南充市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，于2005年6月14日判决：

撤销被告西充县人民政府西府发（2004）133号《关于收回西充县二建一公司李立平位于安汉大道二段国有土地使用权的决定》。

案件受理费8510元、其它诉讼费1500元，共计10010元，由西充县人民政府负担。

宣判后，西充县政府向四川省高级人民法院提起上诉。其上诉称：西充县国用（98）字第980888号《国有土地使用证》不是被诉具体行政行为，李立平也从未对其提出异议，已经生效近七年，对外具有公示力和公信力，其“使用期限”一栏及已缴纳的费用项目和金额收据均能证实李立平是以划拨方式取得土地使用权。133号决定是本案被诉具体行政行为，人民法院只能围绕133号决定的合法性进行审查。一审法院判非所诉，属认定事实不清，审判程序违法，请求二审法院依法撤销原判，维持被诉具体行政行为，并要求李立平承担一、二审诉讼费用。

李立平答辩称：西充县政府的上诉理由不能成立，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。

金星房产公司述称：一审法院仅凭李立平提交的《关于缓交出让金的请示》和不是主管国土工作副县长吴宗麟的批示及两个未出庭证人的证言，作为认定案涉土地使用权系出让的证据明显是错误的。西充县国用（98）字第980888号《国有土地使用证》的颁证时间是1998年9月，一审法院却错误引用了1999年1月1日起开始施行的《中华人民共和国土地管理法》，属适用法律不当。原判将一个未诉的确权、颁证行为纳入审理、判决的范畴是错误的，原判认定事实、适用法律及判决结果均有错误，请求二审法院依法予以纠正。

四川省高级人民法院认定的案件事实与一审基本相同，依法予以确认。

四川省高级人民法院认为：

被诉133号决定中包含了三个具体行政行为，即：撤销县国土局西国土发〔1997〕建地8号《关于新建县建材综合加工厂使用土地的批复》；注销西充县国用（98）字第980888号《国有土地使用证》及土地登记；收回该宗土地使用权。由于西充县政府未在法定的举证期限内向一审法院提供证明前两个具体行政行为合法的证据材料和法律依据，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款的规定，视为这两个具体行政行为没有相应的证据。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条规定，“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。”西充县政府向一审法院提供的西充县国用（98）字第980888号《国有土地使用证》及《土地登记审批表》中的“批准使用期限”一栏均未填写有关内容，且均无反映国有土地使用权取得方式一栏，西充县政府仅凭西国土发〔1997〕建地8号《关于新建县建材综合加工厂使用土地的批复》和没有规定使用期限的西充县国用（98）字第980888号《国有土地使用权证》这两个证据材料，不足以证明其133号决定中有关李立平是通过行政划拨方式取得国有土地使用权的认定，属主要证据不足。

西充县政府在133号决定中适用了《中华人民共和国城市规划法》第三十四条“ 任何单位和个人必须服从城市人民政府根据规划作出的调整用地决定。”但没有向人民法院提供其收回土地使用权行政行为就是一个根据规划作出的调整用地决定的证据材料，属适用法律不当。

本案争议焦点是西充县政府在133号决定中认定李立平是以划拨方式取得土地使用权并予以收回的事实是否清楚，证据是否充分，一审法院直接审查李立平的土地使用权取得方式，违背了行政诉讼法规定的对被诉具体行政行为合法性进行审查的原则，李立平取得土地使用权的方式究竟是出让还是划拨的问题与本案无关，一审法院有关“李立平不属于《中华人民共和国房地产管理法》第二十三条、《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定的划拨土地对象；新建西充县建材综合加工厂，不符合前述法律规定可以以划拨方式取得土地使用权的条件”的认定不当，超出了对被诉具体行政行为合法性进行审查的范围。一审法院认定133号决定认定李立平取得该宗土地使用权系划拨的证据不足且适用法律错误并无不当，但判决时漏引了适用法律错误的

相关法条，但判决结果正确。综上所述，原判认定主要事实清楚，适用法律错误。

据此，四川省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目及第六十一条第（三）项的规定，于2005年12月13日判决：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费8 510元，其他诉讼费1 500元，共计10 010元，由西充县人民政府负担。

本判决为终审判决。