钟应庆不服汉阴县工商行政管理局工商行政处罚案

钟应庆不服汉阴县工商行政管理局工商行政处罚案

要点提示

在竞买人相互约定应价、买受人构成恶意串通的情况下，仅以最高应价高于评估价为由，认定未损害他人利益，显属错误。基于竞得标的产生新的民事法律关系，不能作为参与恶意串通竞买人的免责事由。

案号

（2007）安行初字第2号二审：（2007）陕行终字第24号

案情

原告（二审被上诉人）：钟应庆。

被告（二审上诉人）：汉阴县工商行政管理局。

第三人：刘修勇、杨荣军。

2005年9月22日，汉阴县粮食局购销企业改制工作组与陕西长城拍卖有限公司签订委托拍卖合同，约定将汉阴县粮食局下属各购销企业资产委托陕西长城拍卖有限公司进行拍卖。2005年10月27日，陕西长城拍卖有限公司在《安康日报》（第14733期）发布公告，定于2005年11月11日下午2时在汉阴县北城街金鑫酒店七楼会议室公开拍卖汉阴县粮食局下属购销企业资产。其中涧池粮油购销公司土地及房产被列为拍卖的8号标的。2005年11月10日，钟应庆、刘修勇（作为与白万堂、白万武、夏召余、徐家成等五人联合购地的代表）、杨荣军（作为与杨荣辉、王家林、沈荣贵、张宗军等五人联合购地的代表）分别与陕西长城拍卖有限公司签订了竞买协议书，并各自交付了竞买保证金25万元，成为拍卖8号标的独立竞买人，其竞投牌号分别为089号、138号、068号。2005年11月11日中午1时许，钟应庆、刘修勇、杨荣辉等人在汉阴县城南迎燕餐馆协商联合购地之事。经协商，钟应庆、刘修勇、杨荣辉三人签订了联合购地协议书。其内容是：“为了降低购买涧池粮管所房地产的市场风险，分担购地成本，互惠互利，经钟应庆、杨荣辉、刘修勇三人充分协商，一致达成如下协议：一、已报名参加拍卖的三人由竞争对手转变为合伙竞买人，由钟应庆代表三人参加竞买，竞得土地及房产所需款项由三人分摊，具体分摊金额及开发后续事项另行协商确定。二、房地产竞买后，委托钟应庆与拍卖公司签订《拍卖成交确认书》，土地证及分红等事项另行协商确定。本协议三方签字即生效，任何人不得违约，独自参加拍卖……。”协议签订后，钟华（执笔人）、钟明鉴作为见证人在协议上签了字，杨荣军、王家林、沈荣贵、张宗军在协议上亦签了字。在具体的协商过程中，还同时约定，在拍卖时由杨荣军举牌应价250万元，然后钟应庆举牌应价251万元，其余两方不再竞价，由钟应庆代表三方竞买成功。当日下午2时，在如期举行的拍卖会上，按照中午协商的意见，首先由杨荣军举牌应价250万元之后，钟应庆举牌应价251万元。此时，作为刘修勇一方的合伙人白万武欲要举牌应价252万元时，被刘修勇制止。最终钟应庆以251万元的应价竞得拍卖的8号标的，并与陕西长城拍卖有限公司签订了拍卖成交确认书。2005年11月22日，钟应庆与汉阴县粮食局签订了土地资产及房屋资产转让合同。2006年1月11日，汉阴县国土资源局为钟应庆颁发了汉国用地（2006）押许字第02号城镇国有土地使用权抵押许可证。同年1月19日和1月20日，汉阴县人民政府先后为钟应庆颁发了汉国用（2006）第02－0023号国有土地使用证和汉阴县房权证2006字第085号房屋所有权证。之后，钟应庆即在汉阴县房产管理局办理了房屋抵押登记。同年1月21日，钟应庆与汉阴县涧池信用社签订了抵押担保借款合同，用竞买的房地产抵押借款200万元，用途为支付该房地产的价款，借款期限为一年。截至2006年1月21日，钟应庆共向汉阴县粮食局交款199万元。

2006年2月14日，汉阴县工商行政管理局接到群众举报，反映涧池粮管所在拍卖前，三个竞争人提前签订了一份书面协议，相互不抬价，请工商部门查处。汉阴县工商行政管理局随即立案，对此事展开调查。经过调查取证和依照行政处罚告知、听证等程序，2006年3月15日，汉阴县工商行政管理局作出汉工商处字（2006）第01号行政处罚决定书。认定钟应庆、刘修勇、杨荣军的行为违反了拍卖法第三十七条的规定，构成了竞买人之间恶意串通，损害他人利益的违法行为。故依照拍卖法第六十五条的规定，除依法确认2005年11月11日长城公司对8号标的的拍卖结果无效外，对钟应庆处以111000元的罚款，对刘修勇、杨荣军各处以7万元的罚款。钟应庆不服，向安康市中级人民法院提起行政诉讼。请求撤销汉阴县工商行政管理局作出的汉工商处字（2006）第01号行政处罚决定书；判决汉阴县工商行政管理局赔偿其银行贷款利息、售房地差价损失共计290566.60元。

另查明，汉阴县粮食购销企业改制工作组在对汉阴县粮食局下属各购销企业进行改制的过程中，分别委托土地、房屋评估机构对所属的国有粮油购销公司的房地产价值予以评估，其中涧池粮油购销公司房地产评估总价值为2482091.70元。

审判

陕西省安康市中级人民法院认为：钟应庆、刘修勇、杨荣军分别与陕西长城拍卖有限公司签订竞买协议，成为8号标的竞买人后，三人应当依照拍卖法的规定，独立参与竞买。但三人于拍卖会前订立联合购地协议，由竞买对手转变为合伙竞买人，其形式表现为竞买人之间恶意串通的行为。在拍卖过程中，三人按约定的方式应价，由钟应庆竞得拍卖标的。根据拍卖法的相关规定，恶意串通与损害他人利益的法定条件应当同时具备。在拍卖竞价中，钟应庆、刘修勇、杨荣军之间虽然有恶意串通行为，但钟应庆的最高应价仍然高于拍卖标的评估价，并未实际损害他人利益。况且，钟应庆已办理了房地产的产权变更登记手续，并将房地产抵押借款，基于竞得标的又产生了新的民事法律关系。因此，汉阴县工商局认定钟应庆与刘修勇、杨荣军恶意串通，损害他人利益，主要证据不足，处罚欠妥，应当予以撤销。由于钟应庆在竞买过程中自身具有过错，其要求行政赔偿的诉讼请求不予支持，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决：一、撤销汉阴县工商行政管理局汉工商处字（2006）第01号行政处罚决定书；二、驳回钟应庆行政赔偿的诉讼请求。案件受理费4348元，其他诉讼费13045元，共计17393元，由原告钟应庆负担16893元，由被告汉阴县工商行政管理局负担500元。

一审宣判后，被告汉阴县工商行政管理局不服，提起上诉。

陕西省高级人民法院认为：钟应庆、刘修勇、杨荣军分别与陕西长城拍卖有限公司签订竞买协议，成为独立的竞买人之后，本应依照拍卖法的规定，遵循公开、公平、公正、诚实信用的原则，独立参加竞买。但是，为了降低风险，互惠互利，却于拍卖前订立或参与订立联合购地协议书，由竞争对手转变为合伙竞买人，并相互约定应价、举牌和买受人，其行为构成恶意串通的行为。根据拍卖法第三条的规定，实现拍卖标的价值的最大化，应是立法目的的应有之义。本案中，拍卖标的为国有资产。在竞拍到251万元时，刘修勇一方的合伙人白万武欲要举牌应价252万元时，被刘修勇制止。这一事实本身就说明，至少251万元不应是最高应价，还有再往上升的空间。但由于被上诉人钟应庆等人的事前串通，致使本应获取高于251万元的应价未能实现，最终以被上诉人钟应庆仅高于起拍价1万元、评估价2万多元应价竞得，导致拍卖流于形式，国有资产的价值未能体现最大化，其结果损害了他人利益。据此，被诉行政处罚决定认定钟应庆等人的行为违反拍卖法第三十七条的规定，构成恶意串通，损害他人利益的违法行为，依据充分，事实成立。被上诉人钟应庆虽然已办理了房地产的产权变更登记手续，并将房地产抵押借款，基于竞得标的又产生了新的民事法律关系，但该事由不能成为减轻或者免除违法行为人行政违法责任的法定事由。原审判决将此亦作为撤销行政处罚决定的理由，缺乏法律依据。

综上，被诉行政处罚决定主要事实清楚，适用法律正确，处罚程序合法，依法应予维持。原审判决认定事实错误，处理显属不当，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第六十一条第（三）项和最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、撤销安康市中级人民法院（2007）安行初字第2号行政判决；二、维持上诉人汉阴县工商行政管理局2006年3月15日汉工商处字（2006）第01号行政处罚决定书；三、驳回被上诉人钟应庆行政赔偿的诉讼请求。一审、二审案件诉讼费各4348元，共计8696元，由被上诉人钟应庆负担。

评析

一、竞买人之间恶意串通，损害他人利益是拍卖无效和承担法律责任的法定要件。

拍卖法第三十七条规定：“竞买人之间、竞买人与拍卖人之间不得恶意串通，损害他人利益。”那么，违反了该条的规定，会导致何种法律后果和承担何种法律责任？对此，拍卖法第六十五条作出了明确的规定，即“违反本法第三十七条的规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效，应当依法承担赔偿责任。由工商行政管理部门对参与恶意串通的竞买人处最高应价百分之十以上百分之三十以下的罚款；对参与恶意串通的拍卖人处最高应价百分之十以上百分之五十以下的罚款。”由此可见，导致拍卖无效和承担相应的法律责任，其前提是应具备两个要件：一是竞买人之间、竞买人与拍卖人之间进行了恶意串通；二是损害了他人利益。因此，一审法院认为，根据拍卖法的相关规定，恶意串通与损害他人利益是追究当事人责任应当同时具备的要件，应该说是正确的。

二、钟应庆等人的行为是否构成恶意串通，损害他人利益的行为。

这是案件争议的焦点，也是正确处理本案的关键。

首先，钟应庆等人的行为构成恶意串通，被处罚人钟应庆、刘修勇、杨荣军否认其有恶意串通行为的理由不能成立。根据2001年1月15日国家工商行政管理局令第101号发布的《拍卖监督管理暂行办法》第九条的规定，下列行为属于竞买人之间的恶意串通行为：（1）竞买人之间相互约定一致压低拍卖应价；（2）竞买人之间相互约定拍卖应价；（3）竞买人之间相互约定买受人或相互约定排挤其他竞买人；（4）其他恶意串通行为。本案中，钟应庆、刘修勇、杨荣军分别与陕西长城拍卖有限公司签订竞买协议，成为独立的竞买人之后，本应依照拍卖法的规定，遵循公开、公平、公正、诚实信用的原则，独立参加竞买。但是，为了降低风险，互惠互利，却于拍卖前订立或参与订立联合购地协议，由竞争对手转变为合伙竞买人，并相互约定由杨荣军举牌应价250万元，然后由钟应庆举牌应价251万元，其余两方不再应价，由钟应庆代表三方竞买成功。显然符合上述规定中竞买人之间相互约定拍卖应价、相互约定买受人的情形，构成了恶意串通的行为。

其次，钟应庆等人的恶意串通行为，损害了他人利益。

对此，一、二审法院认定不尽相同。一审法院认为，在拍卖竞价中，钟应庆等竞买人之间虽然有恶意串通的行为，但钟应庆的最高应价仍然高于拍卖标的的评估价，故并未实际损害他人利益。二审法院则给予了否定。理由在于：

第一，根据拍卖法第三条的规定，拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价的买卖方式。那么，实现拍卖标的价值的最大化，应是拍卖法立法目的的应有之义。而恶意串通因其本质是违背诚信，损人利己，破坏拍卖秩序，其结果必将是阻却拍卖标的价值最大化的实现，使得拍卖标的的权利人不能获取应有的利益回报。因此，拍卖标的能否通过正当的程序实现价值的最大化，应是衡量是否损害他人利益的标准。而一审法院未能把握拍卖法的立法目的和精神，仅是简单地以钟应庆的最高应价高于拍卖标的的评估价，作为衡量是否造成他人利益损害的标准，有失偏颇。

第二，从本案的拍卖事实来看，在竞拍到251万元时，因刘修勇一方的合伙人白万武未参加协商，当欲要举牌应价252万元时（每次的加价是1万），被刘修勇制止，这一事实本身就说明，至少251万元不应是最高应价，还有再往上的空间。但由于当事人的事前串通，致使应价未能真实地反映，使本应获取高于251万元的应价未能实现，最终以仅高于起拍价1万元、评估价2万多元应价竞得，这怎能说没有损害他人利益呢？而一审法院忽视了前述事实，进而作出未实际损害他人利益的认定，显然与事实不符。

第三，至于原告钟应庆认为汉阴县粮食局的局长都认为251万元可以接受，不存在损害委托人的利益的理由不能成立。因拍卖标的是国有资产，而不是私人财产（当然，如果是私人财产，权利人自己接受或认可的，就拍卖效力而言，是否可以考虑不宜认定拍卖无效），粮食局局长无权擅自处分或者放弃国有资产。

综上，本案虽然形式上是三人竞买，但由于竞买人之间的恶意串通，实质上变成一人买卖，致使拍卖失去了应有条件和意义。据此，被诉行政处罚决定认定钟应庆等人的行为违反拍卖法第三十七条的规定，构成恶意串通，损害他人利益的违法行为，并据此依据拍卖法第六十五条的规定，作出拍卖无效和对钟应庆等人予以行政处罚，依据充分，事实成立。钟应庆认为上诉人汉阴县工商行政管理局没有合法、有效、充分的证据证明其构成恶意串通，损害他人利益的违法行为的事实理由不能成立。原审判决仅以钟应庆的最高应价高于拍卖标的的评估价为由，认定未损害他人利益，显属认定事实错误。

三、基于竞得标的又产生了新的民事法律关系不能作为参与恶意串通竞买人的免责事由。

一审判决以钟应庆已办理了房地产的产权变更登记手续，并将房地产抵押借款，基于竞得标的又产生了新的民事法律关系这一事实，作为撤销行政处罚决定的理由亦属不妥。在当今纷繁复杂的社会生活中，进行利益权衡和稳定社会关系，是裁判活动中经常考量的因素，以达到判案的法律效果和社会效果的统一。但这种利益的权衡与取舍，其前提应是在法律规定的范围内。本案中，钟应庆将房地产抵押贷款所形成的民事法律关系，其基础源自于钟应庆等人恶意串通，损害他人利益的违法行为。任何人不能因其违法行为而获得利益，否则趋利的本能会使人们铤而走险。因此，上述的民事法律关系不能成为减轻或免除当事人行政违法责任的事由。一审判决将此亦作为撤销被诉行政处罚决定的理由，于法无据。