王松苗

（一）体现了人民法院和人民检察院坚决贯彻落实中央决策部署，严格执行法律，共同保护公益的职责使命和责任担当。党的十八届四中全会部署了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的改革任务，并确定由最高人民检察院和最高人民法院共同牵头落实。2017年9月11日，习近平总书记在致第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会的贺信中突出强调：“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任”。习近平总书记这一重大论断进一步明确了检察机关作为公共利益代表的特殊地位和重大责任。通过检察公益诉讼，维护国家利益和社会公共利益，成为人民法院和人民检察院的共同使命。坚持问题导向，总结试点经验，“两高”联合出台司法解释，有助于更加切实地贯彻落实四中全会决策部署，更加准确地贯彻执行民事诉讼法、行政诉讼法关于检察公益诉讼的规定，更加有效地发挥人民法院、人民检察院在保护公益方面的职能作用。（二）丰富完善了中国特色的检察公益诉讼制度。检察机关提起公益诉讼是民事诉讼法、行政诉讼法确立的特殊诉讼制度，拓展了检察监督的内涵和外延，是检察机关履行法律监督职能的新方式。张德江委员长在全国人大常委会审议公益诉讼试点工作中期报告时明确要求，要“依法探索建立具有中国特色、符合检察职能特点的公益诉讼制度”。《解释》根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定，对办理检察公益诉讼案件的程序、检察机关的权利义务等内容作出规定，体现了检察公益诉讼不同于普通民事、行政诉讼的特点和规律，进一步丰富和完善了中国特色的检察公益诉讼制度，走出了司法保护公益的中国道路。（三）为统一办理检察公益诉讼案件提供了操作依据。试点期间，“两高”根据全国人大常委会授权决定，分别制定了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，作为试点期间办理检察公益诉讼案件的直接依据。试点实践证明，“两高”实施办法的主要内容是行之有效的，但还有一些具体程序问题需要进一步规范。《解释》在两个“实施办法”的基础上，明确并细化了检察公益诉讼案件的具体程序，为地方人民法院、人民检察院办理检察公益诉讼案件提供了统一的规范依据。

2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》后，最高人民法院和最高人民检察院加强沟通，决定由“两高”共同出台检察公益诉讼司法解释。经反复磋商，并征求全国人大常委会法工委、国务院法制办等单位意见，最高人民法院审委会和最高人民检察院检委会审议通过了《解释》。一是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。在《解释》起草过程中，“两高”始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大精神，牢固树立以人民为中心的思想，充分发挥法律监督、司法审判职能作用，探索完善符合中国特色的公益司法保护制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，助力美丽中国、健康中国建设。二是贯彻落实全国人大常委会修法精神。全国人大常委会修改民事、行政诉讼法决定主要就检察机关提起公益诉讼的案件范围、诉前程序等问题作出了原则性规定，在立法层面对检察机关提起公益诉讼制度予以确认。《解释》以此为基础，在中央要求和法律规定的基本框架内对检察公益诉讼案件的办理和审理程序作出规定。三是总结提炼试点实践经验。经过2015年7月至2017年6月两年的试点工作，检察公益诉讼取得了良好的法律效果和社会效果，全覆盖、多样化的试点探索使顶层设计得到全方位的检验。2017年5月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议，充分肯定了试点工作的成效，认为试点期间办理了一大批公益诉讼案件，积累了丰富的案件样本，制度设计得到充分检验，正式建立这一制度的时机已经成熟，应当为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。《解释》总结提炼各地试点探索和实践经验，对既符合诉讼基本原则，又符合检察、审判职能特点的相关内容作出了规定。四是求同存异，协同推进。检察公益诉讼是新生事物，立法规定比较原则，可以借鉴的经验不多，理论研究还需要进一步深化。对于实践层面存在的一些问题，“两高”坚持求同存异、协同推进的原则，能形成共识的，就在《解释》中固定下来；对于仍然存在不同认识的，在司法解释中确定一些基本原则，如“应当遵守宪法法律规定，遵循诉讼制度的原则，遵循审判权、检察权运行规律”，便于地方法院、检察院在协同推进公益诉讼的实践过程中积极探索解决方案，同时也为将来完善立法奠定基础。

《解释》共四部分二十七条，主要就以下几方面内容作出了规定：（一）明确了检察公益诉讼的任务、原则。《解释》明确规定，检察公益诉讼的主要任务是充分发挥法律监督和司法审判职能作用，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益，督促适格主体积极行使公益诉权，促进依法行政、严格执法。在办理公益诉讼案件中，应当遵守宪法法律规定，遵循诉讼制度的原则，遵循审判权、检察权运行规律。（二）增加了检察公益诉讼的案件类型。《解释》在民事公益诉讼和行政公益诉讼的基础上，增加了刑事附带民事公益诉讼这一新的案件类型，明确规定生态环境和资源保护、食品药品安全领域的刑事案件中，需要追究被告人侵害社会公共利益的民事责任的，检察机关可以一并提起附带诉讼，由同一审判组织一并审理，以节约司法资源。需要说明的是，刑事附带民事公益诉讼案件，除适用刑事诉讼法关于附带民事诉讼的规定外，应当适用民事诉讼法、本解释及其他相关规定。（三）明确了检察机关的诉讼身份。检察机关是行使公权力的国家机关，办理公益诉讼案件是履行法律监督职责的职权行为，因此，检察机关的诉讼地位具有特殊性。《解释》明确检察机关以“公益诉讼起诉人”的身份提起公益诉讼，更加合理、明确地界定了检察机关提起诉讼的身份。（四）完善了检察公益诉讼的诉前程序。试点实践证明，检察机关提起公益诉讼的诉前程序发挥了重要的作用，调动了其他适格主体保护公益的积极性，促进了行政机关纠正违法行为的主动性，有效节约了司法资源。《解释》保留了这一程序，同时作了些调整。《解释》规定，在提起民事公益诉讼前，检察机关应当以公告的方式告知法律规定的机关和有关组织提起诉讼，并且规定检察机关已履行诉前公告程序的，人民法院立案后不再进行公告。在提起行政公益诉讼前，检察机关应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关应当在两个月内依法履行职责，并书面回复。（五）细化了检察公益诉讼案件的受理程序。《解释》依据民事诉讼法第五十五条第二款和行政诉讼法第二十五条第四款的规定，细化了检察公益诉讼案件的受理条件和程序。一是落实立案登记制要求，规定人民检察院提起的诉讼符合民事诉讼法、行政诉讼法及本解释规定的起诉条件的，人民法院应当登记立案。二是明确人民检察院提起公益诉讼的条件，包括诉前程序和应当提交的起诉材料等。（六）规范了检察公益诉讼案件的审理程序。一是明确检察公益诉讼案件的管辖法院。二是明确检察公益诉讼案件中的调查收集证据问题。三是明确检察公益诉讼案件庭前准备程序及相关诉讼文书。四是明确二审程序的启动方式和出庭人员。（七）明确了行政公益诉讼的裁判方式。司法实践中，人民检察院提起公益诉讼后，大多数行政机关都会采取措施、履行法定职责，从而使人民检察院的诉讼请求得以实现。《解释》规定，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许；人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。同时，《解释》还以列举的方式规定了行政公益诉讼案件的裁判方式。