关于《中华人民共和国青藏高原生态保护法（草案）》的说明

——2022年8月30日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十六次会议上

全国人大环境与资源保护委员会主任委员高虎城

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

我受全国人大环境与资源保护委员会委托，就《中华人民共和国青藏高原生态保护法（草案）》作如下说明。

一、立法的必要性

党的十八大以来，习近平总书记多次就青藏高原生态保护发表重要讲话、作出重要指示。2021年10月，党中央印发《青藏高原生态环境保护和可持续发展方案》，提出建立青藏高原生态环境保护制度体系。十三届全国人大成立以来，一些全国人大代表提出议案，呼吁立法加强高原生态环境保护，为高原地区经济社会可持续发展提供法治支撑。贯彻落实习近平总书记的重要指示批示精神和党中央决策部署，积极回应社会关切，制定青藏高原生态保护法十分必要。

一是保护中华民族永续发展的生态根基的重要举措。青藏高原是世界上最高的高原，是全球气候变化的关键区、敏感区，是世界山地冰川最发育的地区和亚洲多条重要江河的源头区，也是全球气候变化和高原生态研究的热点地区。青藏高原的生态系统质量与功能状况直接影响到我国的生态安全、生物多样性、水资源供应、气候系统稳定和碳收支平衡，在我国乃至世界生态安全中具有独特而不可替代的作用。制定青藏高原生态保护法，依法保护好青藏高原自然生态系统，关乎国家长远、涉及子孙后代。

二是保障国家生态安全、加强生态风险防范的客观要求。青藏高原自然生态系统先天脆弱敏感，自我维持和恢复能力差，受气候变化和人为活动影响，青藏高原生态环境面临诸多问题和挑战。草地退化仍较严重，冰川退化风险加剧，水土流失和土地荒漠化沙化危害较大，生物多样性面临威胁，极端气候增多，气候风险及其引发的冰崩、冰湖溃决、冰川跃动和冰川泥石流等次生灾害风险增加。应对上述青藏高原生态环境变化和生态风险，需要从国家立法层面加强青藏高原系统保护和生态安全风险防范，优化生态安全屏障体系，依法守住国家生态安全边界。

三是对青藏高原生态环境进行系统保护、协同保护、特殊保护的实际需要。制定青藏高原生态保护法，加强青藏高原生态保护治理体系顶层设计，对这一特定地理区域的生态保护采取特别的制度措施，统筹推进山水林田湖草沙冰一体化保护和系统修复，有利于加强制度设计的系统性与协调性，更好发挥立法的引领、推动和保障作用，依法解决青藏高原地区在资源环境承载能力、灾害风险防范、绿色发展途径等方面存在的问题，统筹生态保护和经济社会可持续发展，促进人与自然和谐共生。

二、起草过程和主要考虑

全国人大常委会高度重视这项立法工作，于2021年组织开展了青藏高原生态保护调研和立法论证，共提出8份调研和评估报告，将制定青藏高原生态保护法列入全国人大常委会2022年度立法工作计划。栗战书委员长主持召开青藏高原生态保护立法座谈会听取国务院相关部门、青藏高原六省（自治区）和有关专家的意见建议，提出明确要求，率队到西藏开展立法调研，实地考察特殊地域生态现状，召开座谈会听取地方政府、人大代表、专家学者及一线工作人员的意见和建议。成立由沈跃跃副委员长和丁仲礼副委员长牵头，全国人大环资委和有关专门委员会、工作委员会，以及中央和国务院有关部门、有关地方和科研机构共同参加的工作专班和法律起草小组，在前期立法研究论证工作的基础上，抓紧开展法律起草工作。一是深入学习领会习近平生态文明思想和习近平总书记关于青藏高原生态保护的重要讲话精神，系统梳理党中央发布的文件、政策和现行法律法规，充分借鉴《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》《青海省生态文明建设促进条例》等地方立法的成功经验。二是广泛听取意见，多次召开座谈会听取中央有关部门、专家学者和人大代表的意见和建议，赴青海、西藏、四川开展调研，对青藏高原生态保护立法的必要性、可行性和主要内容等进行研究论证。三是加强与中央有关部门、有关地方人大沟通协调，对立法中的重点问题进行深入研究，凝聚立法共识。在此基础上，经反复研究修改，并征求中央和国家机关有关部门、有关科研机构和青藏高原六省（自治区）人大常委会意见，形成《中华人民共和国青藏高原生态保护法（草案）》（以下简称草案）。2022年5月31日，全国人大环资委召开第三十七次全体会议，审议通过了草案。

起草工作中着重把握以下几点：一是及时将习近平总书记关于青藏高原生态保护的重要指示批示精神和党中央关于青藏高原生态保护的决策部署充分体现到法律的宗旨、原则规定和制度中。习近平总书记关于青藏高原生态保护的重要讲话和指示批示精神具有重大指导意义，是制定青藏高原生态保护法的根本遵循。党中央关于青藏高原生态环境保护和可持续发展的决策部署是经统筹考虑、科学谋划后制定的，是制定青藏高原生态保护法、对青藏高原生态保护作出具体制度安排的重要依据。二是准确把握立法定位，突出重点内容。立足建设国家生态文明高地，聚焦青藏高原生态保护面临的主要问题，坚持生态保护第一，突出生态安全屏障建设和生态保护修复，江河源头重点保护与流域、区域保护相结合，统筹推进山水林田湖草沙冰的综合治理、系统治理、源头治理，强化生态风险防控，积极应对和适应气候变化，坚持绿色发展，为青藏高原生态保护和可持续发展提供法治保障。三是做好与其他法律的衔接。针对青藏高原特定的、突出的问题制定有针对性的措施，系统构建青藏高原生态保护法律制度体系。与环境保护法、森林法、草原法、水法、水土保持法、水污染防治法、土壤污染防治法、野生动物保护法、生物安全法等污染防治、资源利用与保护方面的法律规定尽量不重复，确有必要的，作出衔接性规定。

三、草案的主要内容

草案分为七章，包括总则、生态安全格局、生态保护修复、生态风险防控、保障与监督、法律责任、附则，共六十四条。主要内容如下：

（一）明确法律适用范围。我国青藏高原涉及西藏、青海、新疆、四川、甘肃、云南六省（自治区）的有关县（市、区），总面积约258万平方公里。综合考虑青藏高原生态系统完整性、法律可操作性等因素，对法律适用范围，草案规定，从事或涉及青藏高原生态保护相关活动，应当遵守本法；本法所称青藏高原，是指西藏自治区、青海省全域以及青藏高原区域涉及的新疆维吾尔自治区、四川省、甘肃省、云南省的相关县级行政区域，具体范围由国务院授权的部门确定。

（二）确立青藏高原生态保护的基本原则。紧扣青藏高原生态保护这一主线，把生态保护作为区域发展的基本前提和刚性约束，草案明确青藏高原生态保护应当尊重自然、顺应自然、保护自然；坚持生态保护第一，守住自然生态安全边界；坚持自然恢复为主，山水林田湖草沙冰一体化保护修复；坚持生态优先、绿色发展、统筹协调、分类施策、科学防控、系统治理。

（三）健全管理体制。落实中央统筹、省负总责、市县落实的工作机制要求，草案规定，国家建立青藏高原生态保护协调机制，统筹指导、综合协调青藏高原生态保护工作；国务院有关部门按照职责分工负责青藏高原生态保护相关工作；青藏高原地方各级人民政府应当落实本行政区域的生态保护修复、生态风险防控、优化产业结构和布局、维护青藏高原生态安全的责任，根据需要在地方性法规和地方政府规章制定、规划编制、监督执法等方面加强协作，协同推进青藏高原生态保护修复和生态风险防控。

（四）构建生态安全格局。围绕构建青藏高原生态安全格局，优化生态安全屏障体系，草案规定了青藏高原国土空间利用和国土空间用途管制、生态环境分区管控方案和生态环境准入清单、自然保护地体系建设、资源开发准入等制度措施。

（五）加强生态保护修复。围绕全面保护和有效修复青藏高原高寒生态系统，提高生态系统质量和稳定性，增强生态产品供给能力和生态系统服务功能，草案对河流、湖泊、草原、森林、湿地等生态系统要素的保护作出规定，加强对三江源等核心区域重点保护，加强对青藏高原珍贵、濒危和区域特有野生动植物物种的保护，规定了耕地保护、荒漠化和水土流失防治、绿色矿山建设等制度措施。

（六）强化生态风险防控。针对气候变化与人类活动影响带来的生态风险，构建高效的应对、适应气候变化和防灾减灾体系，草案规定了气候变化监测预警和评估、自然灾害调查评价和监测预警、重要冰川雪山封禁和冻土保护、重大工程生态影响监测、种质资源保护和管理、防控外来物种入侵等制度措施。

（七）完善保障和监督。加强青藏高原生态保护的政策支持和保障，草案明确了财政、税收、金融、生态保护补偿等支持政策，鼓励和支持社会资本参与青藏高原生态保护修复工作，规定了绩效评价考核、执法监督、司法保障和人大监督等制度措施。

此外，草案对违反本法规定的行为设定了相应的法律责任，并做好与相关法律、法规的衔接。

草案及以上说明是否妥当，请审议。

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章樑

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北京盈科（杭州）律师事务所律师