2017年参阅案例：宝鸡市渭滨区益门堡基督教堂诉宝鸡市人民政府不履行土地行政确权法定职责案

关键词

行政诉讼   不履行法定职责   争议未决   继续履行法定职责

裁判要点

具有法定职责的行政机关依申请履行职责行为被人民法院依法撤销后，原申请依然存在的情形下，行政机关仍具有继续依法履行职责的义务，且不以行政相对人的再次申请为行政程序的启动条件。

相关法条

《中华人民共和国土地管理法》第十六条

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条

案件索引

一审：宝鸡市中级人民法院（2015）宝中行初字第00015号行政判决书 （2016年3月9日）

二审：陕西省高级人民法院（2016）陕行终218号行政判决书（2017年1 月 22日 ）

基本案情

原告（二审上诉人）：宝鸡市渭滨区益门堡基督教堂（以下简称益门堡教堂）

被告（二审被上诉人）：宝鸡市人民政府（以下简称宝鸡市政府）

益门堡教堂与陕西省宝鸡市农业学校（以下简称农校）因对位于宝鸡市渭滨区益门堡石拱桥东南三角形地的国有土地使用权发生争议，宝鸡市渭滨区人民政府作出宝渭政地〔1992〕04号《关于益门堡石拱桥东南三角形地权属的处理决定》（以下简称〔1992〕04号处理决定）将上述三角形地东半部分的1.8亩土地确权给益门堡教堂，余下未确权部分，即为本案所涉的土地。该〔1992〕04号处理决定经宝鸡市中级人民法院（1992）宝市中法行上字第12号行政判决予以维持。2008年，农校并入宝鸡职业技术学院，将原校址移交宝成技工学校。对于〔1992〕04号处理决定未确权的土地，益门堡教堂与宝成技工学校一直存有争议，经双方分别多次向宝鸡市国土资源局提出土地使用权确权申请，宝鸡市国土资源局作出《关于处理益门堡石拱桥东南三角地国有土地使用权争议问题的请示》并报送宝鸡市政府，宝鸡市政府作出宝政函〔2011〕30号《宝鸡市人民政府〈关于处理益门堡石拱桥东南三角地国有土地使用权争议问题的批复〉》（以下简称〔2011〕30号《批复》），决定以益门堡教堂南墙为界，围墙以南国有土地使用权划拨给宝成技工学校使用。宝鸡市中级人民法院以宝鸡市政府所作具体行政行为主要证据不足为由，作出（2011）宝市中法行初字第002号行政判决撤销〔2011〕30号《批复》。此后，益门堡教堂一直通过信访、举报等途径反映争议土地使用权属问题，但宝鸡市政府始终没有对争议土地重新作出确权处理。2015年5月16日，益门堡教堂向宝鸡市中级人民法院提起诉讼。请求：判决宝鸡市政府依法履行职责，确认其1.57亩土地使用权。

裁判结果

宝鸡市中级人民法院于2016年3月9日作出（2015）宝中行初字第00015号行政判决：驳回原告益门堡教堂的诉讼请求。宣判后，益门堡教堂提起上诉。陕西省高级人民法院于2017年1月22日作出（2016）陕行终218号行政判决：1.撤销宝鸡市中级人民法院（2015）宝中行初字第00015号行政判决；2.责令宝鸡市政府在法定期限内对本案争议土地的权属履行土地行政确权法定职责。

裁判理由

陕西省高级人民法院二审认为：本案为不履行土地确权法定职责之诉，上诉人的诉讼请求是请求判决被上诉人依法履行职责，确认上诉人1.57亩土地的使用权。依照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条的规定，被上诉人具有作出土地权属确权决定的主体资格和法定职责。关于被上诉人是否履行了土地确权法定职责的问题。经查，自2008年起，上诉人和宝成技工学校因案涉土地发生争议，双方分别多次向宝鸡市国土资源局提出确权申请。宝鸡市国土资源局向被上诉人报送了《关于处理益门堡石拱桥东南三角地国有土地使用权争议问题的请示》。上诉人于2011年3月24日作出〔2011〕30号《批复》，从内容来看，该〔2011〕30号《批复》实际上是对上诉人和宝成技工学校土地使用权争议的确权处理。后该〔2011〕30号《批复》被宝鸡市中级人民法院（2011）宝市中法行初字第002号行政判决以作出行政行为的主要证据不足为由撤销，虽然上述行政判决没有同时判决责令被上诉人重新作出确权处理决定欠妥，但并不能成为被上诉人对土地权属争议不再处理的依据。〔2011〕30号《批复》被判决撤销后，本案所涉土地权属仍属待定状态，权属的归属仍需人民政府依照法定程序进行处理，否则土地权属将长期处于归属不明、争议未决的情况，既不利于对有限的土地资源的充分利用，也不利于土地权属争议双方矛盾的化解，甚至影响社会的和谐稳定。因此，对土地权属争议再行作出确权处理决定是被上诉人应有之责，被上诉人没有重新作出确权处理决定，应属不履行法定职责。被上诉人所称〔2011〕30号《批复》被撤销，该土地权属争议处理程序就终结的答辩理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人是否应当重新提出确权申请的问题。如前所述，因土地权属争议未解决，被上诉人仍应继续履行土地确权的法定职责，故上诉人无需重新提出确权申请。关于被上诉人以（1992）宝市中法行上字第12号行政判决作为依据，认为上诉人无权要求被上诉人履职的答辩意见。经查，宝鸡市中级人民法院认为诉争的宝鸡市渭滨区益门堡石拱桥东南三角形地为国有土地，双方均无合法使用权，〔1992〕04号处理决定依据相关法律、法规，将其中部分土地使用权确认给上诉人正确，遂作出（1992）宝市中法行上字第12号行政判决维持〔1992〕04号处理决定。被上诉人据此认为生效判决认定了双方均无合法使用权，故其不需要履行土地确权的法定职责，是对判决的曲解。土地使用权发生争议未解决之前，争议的任何一方对土地的权利尚处待定，故才有人民政府作出处理之必要。另，〔1992〕04号处理决定作出确权处理的土地与本案所涉土地并不是一块土地。因此，被上诉人此项答辩理由亦不能成立，不予采纳。

一审法院围绕被上诉人是否应当履行颁发土地使用权证的法定职责进行审查，认为上诉人没有提交可以直接确定其土地使用权的权属凭证，且不能证实被上诉人未依法履行对1.57亩土地使用权不予确权并核发证书的行政职责，从而驳回上诉人诉讼请求，混淆了确权与颁证两个不同的行为，没有对因土地权属发生争议申请人民政府确权处理和土地权属明晰申请人民政府进行土地登记核发土地证两种情况进行区分，偏离了上诉人起诉要求被上诉人履行土地确权法定职责的诉讼请求，属认定事实错误，依法应予纠正。

一般来讲，不履行法定职责行政案件是指行政机关负有某种特定的职责（或作为义务），其应当依职权或依申请履行法定职责，但其在法定或合理的期限内拒绝履行或不予答复，申请人认为该拒绝履行或者不予答复侵犯其合法权益，向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院依法作出判决的行政案件。本案属于不履行法定职责行政案件，但具有一定的特殊性，即行政机关在依申请履行法定职责的过程中，因司法审查的介入，导致先前的履职行为被撤销，行政机关没有重新作出履职行为，原申请人以要求该行政机关重新作出履职行为为诉讼请求向法院提起诉讼的行政案件。实践中，被诉行政行为被人民法院判决撤销后，在相关行政争议仍待解决的情况下，一些行政机关往往以法院未判决其重新作出行政行为为由，不履行其应尽职责，导致行政争议长期得不到实质性解决，当事人的合法权益得不到保护的情形屡有发生。人民法院在审理此类案件时，应当尽量减轻当事人负担，节约行政和司法成本，避免程序空转，重点审查法律和事实上的必要条件是否具备。经过审理，查明被诉行政机关确属不履行法定职责的，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十二条之规定，直接作出责令被诉行政机关在一定期限内履行法定职责的“彻底裁判”。