北京天然香妆品研究所眉山气雾剂厂诉眉山市人民政府

北京天然香妆品研究所眉山气雾剂厂诉眉山市人民政府、眉山市国土资源局土地行政登记案

裁判摘要

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。起诉人因上访、申诉和要求行政机关作为而被耽误的时间，不属于起诉人自身的原因造成，不应当计算在起诉期间内。

原告：北京天然香妆品研究所眉山气雾剂厂，住所地：眉山市东坡区万山坡。

法定代表人：涂文灿，该厂厂长。

被告：眉山市人民政府，住所地：眉山市市政中心。

法定代表人：崔保华，该市市长。

被告：眉山市国土资源局，住所地：眉山市东坡镇眉州大道东一段。

法定代表人：陈大权，该局局长。

第三人：四川省眉山市东坡区永升工贸有限公司（原四川省眉山县永升工贸有限公司），住所地：眉山市东坡区诗书路南段。

法定代表人：彭泽辉，该厂厂长。

原告北京天然香妆品研究所眉山气雾剂厂（以下简称眉山气雾剂厂）因不服眉山县人民政府颁发的眉国用（1996）001842号《国有土地使用证》，于2004年3月13日向眉山市中级人民法院提起行政诉讼。

原告眉山气雾剂厂起诉称：2002年10月，原告向眉山市国土资源局提出书面申请，请求对位于眉山市中心城区诗书路南段的5.51亩土地进行使用权登记确认。被告于2003年12月8日书面通知不予受理该申请，理由是该申请属于“重复登记”，因该土地已经由眉国用（1996）001842号《国有土地使用证》确认给了第三人。原告拥有该土地本属自己所有的原始依据，理应取得其使用权证书。为此，请求撤销眉山市国土资源局（1996）001842号《国有土地使用证》。

被告眉山市人民政府答辩称：原眉山县人民政府颁发的眉国用（1996）001842号《国有土地使用证》事实清楚，证据充分，程序合法。1996年颁发土地使用权证后，原告于1999年就知道了这一行政行为及行政行为的内容。按照司法解释的规定原告已经知道了这一行政行为，且原告已经超过了两年的起诉期限，应当依法驳回原告的起诉。

被告眉山市国土资源局答辩称：1992年原告由于资金不足与眉山县永升工贸有限公司签订了争议土地转让协议，且在1996年眉山县永升工贸有限公司已经申请土地登记，取得了土地使用权证。1999年原告向原眉山县政府多次反映解决颁证问题，原眉山县国土局专门组织人员进行调查、取证、查阅档案资料，并经局长办公会议研究决定，认为眉山县国土局颁发给眉山县永升工贸公司的土地使用证书（1996）001842号合法，形成了眉国土函（1999）7号《关于眉山气雾剂厂控告眉山县永升工贸公司非法取得该厂土地使用权的调查情况汇报》，送达了原告。原告知道这一颁证内容，故现在提起诉讼已超过起诉期限，应当驳回起诉。

第三人辩称：同意国土局的意见。

眉山市中级人民法院根据当事人的举证并经庭审质证，认定以下事实：

1996年，四川省眉山县永升工贸有限公司（以下简称眉山永升公司）依照相关手续经申请取得证号为眉国用（1996）001842号该宗土地的国有土地使用权证。此后，原告曾因该宗土地权属纠纷多次向有关部门反映。1999年，原告向眉山县政府多次反映解决颁证问题，眉山县国土局专门组织人员进行调查、取证、查阅档案资料，并经局长办公会议研究决定，认为眉山县国土局颁发给眉山永升公司的土地使用证书眉国用（1996）001842号合法，并形成了眉国土函（1999）7号《关于眉山气雾剂厂控告眉山永升公司非法取得该厂土地使用权的调查汇报》，送达了原告。

眉山市中级人民法院认为：

被告的颁证行为实施在1996年，而原告的法定代表人涂文灿在1999年就知道颁证内容并多次向眉山县政府反映情况，县国土局专门进行了调查并写出了书面调查报告。据此可以证明原告是知道颁证内容的。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年，因此原告的起诉限期应从1999年3月起计算至2001年3月止。法院依法对这一诉讼请求不予保护，应当裁定驳回起诉。

根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、四十二条之规定，眉山市中级人民法院于2004年6月3日作出裁定：

驳回原告北京天然香妆品研究所眉山气雾剂厂请求撤销眉国用（1996）001842号《国有土地使用证》的起诉。

眉山气雾剂厂不服一审裁定，向四川省高级人民法院提起上诉。

眉山气雾剂厂上诉的主要理由是：1996年，上诉人到眉山市国土局申请领取《土地使用证》时，被告知该土地已经被赋权他人。原告当即申明，该颁证行为不合法，并随之具备诉状到眉山县人民法院起诉。人民法院立案后，经过一段时间的研究，以该纠纷必须先到人民政府裁决为由驳回起诉。原告到政府提起行政复议，又被告知已经超过复议期限。迫于无奈，上诉人走上了上访、申诉之路。眉山县国土局作出眉国土函〔1999〕第7号文件后，上诉人以此为由向人民法院起诉，人民法院又以该文件是政府内部公文，不是可诉具体行政行为为由拒绝立案。上诉人继续上访。2002年底，上诉人以自己拥有的征地资料原件向眉山市人民政府提出土地登记申请，后者置之不理，直到经过两审程序后，眉山市国土局才于2003年12月7日向上诉人出具了不予受理通知书。上诉人的起诉期限应当从收到被上诉人的不予受理通知书起计算。因此，上诉人根据该通知书到人民法院起诉，没有超过法定起诉期限。特此上诉，请求二审法院依法改判，支持上诉人的请求。

眉山市人民政府、眉山市国土资源局答辩称：1996年4月，眉山永升公司经依法申请，并经眉山县国土局审核和眉山县人民政府批准，取得了位于眉山市诗书路南段的5.51亩土地的《国有土地使用证》，证号为眉国用（1996）001842号。上诉人在1999年就知道了具体颁证内容，多次要求眉山县人民政府解决颁证问题，眉山县国土局专门组织人员进行调查、取证、查阅档案材料，并以书面形式即眉国土函〔1999〕7号文答复了上诉人。上诉人于2004年3月才向四川省眉山市中级人民法院提起诉讼，请求撤销眉国用（1996）001842号《国有土地使用证》。根据《若干解释》第四十一条的规定，已超过了法定的起诉期限。上诉人在认为自己的权益受到侵害后，没有正确运用法律手段来维护自己的权益，而是采取了上访的方式，逾期提起诉讼是由于上诉人自身的原因造成的，不适用《若干解释》第四十三条的规定。一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。

眉山市人民政府、眉山市国土资源局为证明原告的起诉已超过法定起诉期限，在一、二审中向法庭提供了如下证据材料：

1、《眉山气雾剂厂关于1999年3月24日眉山县国土局眉国土函〔1999〕7号问题的报告》，该报告载明“自从我厂于1996年7月得知眉山永升公司将我厂已取得的土地使用权骗走后，不只一次地向眉山县国土局申诉过，国土局一直置之不理。” 眉山气雾剂厂于2001年3月16日向眉山市人民政府递交的《行政复议申请书》。该申请书载明“1996年6月18日，申请人到县国土局办理征地使用权证时，方发现被申请人已将该宗土地使用权证办给了眉山县永升公司。”以上证据材料拟证明上诉人在1996年就知道了颁证行为的内容。

2、眉山县国土局1999年3月24日作出的眉国土函〔1999〕7号《关于眉山气雾剂厂控告眉山县永升工贸公司非法取得该厂土地使用权的调查情况汇报》。该报告有眉山县国土局受眉山县人民政府委托对眉山永升公司申请颁发5.51亩土地使用证进行审核并予以颁证的调查情况汇报，拟证明上诉人在1999年以前就知道颁证行为的内容。

眉山气雾剂厂为证明其起诉未超过法定起诉期限，在一、二审中向法庭提供了以下证据材料：

1、1999年11月9日、2001年2月28日、2001年5月18日的三份眉山气雾剂厂诉眉山县国土局或眉山市东坡区（原眉山县）人民政府行政登记一案的起诉状，拟证明其曾在法定起诉期限内提起过行政诉讼，但法院未立案。

2、国土资源部2000年5月30日作出的信访批复、眉山市人民政府法制局2001年3月23日作出的眉府复受字〔2001〕第1号《受理复议申请通知书》、同年4月18日作出的眉府复终字〔2001〕1号《行政复议终止通知书》及眉山市国土资源局2003年12月4日作出的《不予受理土地登记通知书》，拟证明其超过法定起诉期限不是因上诉人自身的原因造成的。

四川省高级人民法院依职权在二审中调取了以下证据材料：

1、四川省高级人民法院向眉山市东坡区人民法院贺永堂、姚良全作的调查笔录。该调查笔录载明，眉山气雾剂厂在1999年11月就曾向原眉山县人民法院提起过行政诉讼，法院未立案，也未制作不予受理行政裁定。

2、原眉山县人民政府于2000年8月颁发的眉国用（2000）字第03441号《中华人民共和国国有土地使用证》。该证载明土地使用者：眉山永升公司，座落：眉山县东坡镇新乐路南段130号，使用面积3675.17平方米。

经庭审质证，上诉人对被上诉人提供的上述证据的真实性没有异议，但认为该证据不能证明其在1996年就知道了颁证行为的内容，因为当时其并没有看到颁证的相关材料，而是1998年9月3日到眉山县国土局查阅颁证档案才知道了该颁证行为的具体内容。

被上诉人、原审第三人对上诉人在二审中提供的证据的真实性没有异议，但认为上诉人在二审中提供的证据已超过了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）第7条规定的举证期限，人民法院不应当采信。同时认为上诉人提供的证据不足以证明其曾在1999年向人民法院提起过行政诉讼，其于2004年3月才提起诉讼是因自身原因造成的，已超过了法定的起诉期限。

上诉人、被上诉人及原审第三人对人民法院依职权调取的证据没有异议。

四川省高级人民法院经审查，认为上诉人在一审中提供的证据材料符合行政诉讼证据的关联性、合法性和真实性，应予采信；其在二审中提供的证明其起诉没有超过法定起诉期限的证据，是因被上诉人在一审庭审中才主张上诉人的起诉已超过法定起诉期限，而一审法院没有给上诉人一定的收集证据时间，致使上诉人在二审中提供证据，属于有正当理由，且上诉人在二审中提供的起诉状与法院依职权调取的证据材料能够相互印证，形成证据锁链，应予采信。被上诉人提供的上述证据材料及法院依职权调取的证据材料均符合行政诉讼证据的关联性、合法性和真实性，可以作为人民法院定案的依据，应予采信。

四川省高级人民法院根据上述有效证据认定以下事实：

1996年4月，眉山县国土局（现眉山市东坡区国土资源局）根据眉山永升公司的申请，经审核后上报眉山县人民政府（现眉山市东坡区人民政府）审批，以眉山县人民政府的名义为其颁发了位于眉山县东坡镇新乐路南段130号5.51亩的《国有土地使用证》，证号为眉国用（1996）001842号。同年5月，上诉人眉山气雾剂厂向眉山县国土局申请颁发该宗土地使用权证时，被告知该土地的使用证已颁予他人，但未查到相关颁证材料。后上诉人多次向有关部门反映情况，要求解决该宗土地的使用权问题。1998年9月3日，上诉人眉山气雾剂厂通过查阅眉山县国土局颁证档案知道了眉国用（1996）001842号《国有土地使用证》的内容和颁发情况。1999年3月24日，由于上诉人的多次上访，眉山县国土局专门组织人员进行调查、取证和查阅档案材料，形成了眉国土函〔1999〕7号《眉山县国土局关于眉山气雾剂厂控告眉山县永升公司非法取得该厂土地使用权的调查情况汇报》。该报告载明了眉国用（1996）001842号《国有土地使用证》的颁发情况，并认为该颁证行为是合法、严明、真实可信的。此报告于1999年4月15日送达眉山气雾剂厂法定代表人涂文灿。

1999年11月，眉山气雾剂厂向眉山县人民法院（现眉山市东坡区人民法院）提起行政诉讼，请求撤销眉山县国土局受眉山县人民政府委托颁发的眉国用（1996）001842号《国有土地使用证》。眉山县人民法院未予立案。此后眉山气雾剂厂继续申诉和上访。

2000年8月，眉山县人民政府因统一换发国有土地使用证，注销了眉国用（1996）001842号《国有土地使用证》，将其更换为眉国用（2000）字第03441号《中华人民共和国国有土地使用证》。该证载明土地使用者：眉山永升公司，座落：眉山县东坡镇新乐路南段130号，使用面积3675.17平方米。同年12月，眉山县人民政府更名为眉山市东坡区人民政府。

2001年，眉山气雾剂厂再次向眉山市东坡区人民法院提起诉讼，请求撤销眉山市东坡区人民政府（原眉山县人民政府）颁发的眉国用（1996）001842号《土地使用证》，因被告知已经超过法定起诉期限而撤回了诉状。

2002年10月，上诉人眉山气雾剂厂向眉山市国土资源局提出书面申请，请求对位于眉山市中心城区诗书路南段（原眉山县东坡镇新乐路南段）的5.51亩土地进行使用权登记确认。眉山市国土资源局于2003年12月4日以该申请属“重复登记”为由作出《不予受理土地登记通知书》，同月送达上诉人。2004年3月5日，眉山气雾剂厂以原眉山县人民政府颁发的眉国用（1996）001842号《国有土地使用证》侵犯其合法权益为由向眉山市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该颁证行为。

四川省高级人民法院认为：

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第三十九条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”，《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《若干意见》）第35条规定，“行政机关作出具体行政行为未告知当事人的诉权和起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年”。据此，行政机关作出具体行政行为未告知当事人诉权和起诉期限的，当事人的起诉期限最长应为一年零三个月。原眉山县人民政府虽然是于1996年4月颁发的眉国用（1996）001842号《国有土地使用证》，但上诉人眉山气雾剂厂是于1998年9月3日查阅颁证档案时才全面知道该颁证行为的内容，且其在知道颁证行为的内容时并不知道诉权和起诉期限。其于1999年11月向原眉山县人民法院提起行政诉讼，没有超过法定的起诉期限，其起诉符合《行政诉讼法》第四十一条规定的起诉条件。由于原眉山县人民法院对眉山气雾剂厂于1999年11月提起的诉讼未予立案，致使上诉人不断申诉和上访，直到2003年12月收到眉山市国土资源局以重复登记为由作出的《不予受理土地登记通知书》后再次向眉山市中级人民法院提起行政诉讼，其间上访、申诉和要求行政机关作为的时间非因上诉人自身原因造成，根据《若干解释》第四十三条“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内¨¨¨”的规定，上诉人眉山气雾剂厂因上访、申诉和要求行政机关作为的时间不应当计算在起诉期间内。同时，根据最高人民法院法行〔2000〕7号复函“二、根据《贯彻意见》第35条的规定，公民、法人或者其他组织的起诉期限，在《若干解释》实施之日即2000年3月10日之前尚未届满的，其起诉期限适用《若干解释》第四十一条的规定”之规定，上诉人眉山气雾剂厂于1998年9月3日知道被诉行政登记行为内容，扣除非因自身原因耽误的时间1999年11月至2003年12月，其于2004年3月5日提起的行政诉讼，符合《若干解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，人民法院应当立案受理。上诉人的上诉理由成立。

被诉行政登记行为是1996年原眉山县人民政府作出的，而原眉山县人民政府在2000年12月已更名为眉山市东坡区人民政府，原眉山县人民政府作出行政行为的法律后果应当由眉山市东坡区人民政府承担。因此，本案的适格被告应为眉山市东坡区人民政府。四川省眉山市中级人民法院以2001年6月中共眉山市委办公厅眉委办〔2001〕22号《关于印发〈眉山市土地管理事权划分实施方案〉的通知》已将城市规划区22平方公里内的土地依法上收直管为由将眉山市人民政府列为本案被告，同时将不具有颁发土地所有（使用）权证法定职责的眉山市国土资源局也列为本案被告属错列被告，依法应当予以纠正。

综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，审判程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、四十一条、六十一条第（三）项、《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第35条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条的规定，四川省高级人民法院于2004年9月27日裁定：

一、撤销眉山市中级人民法院（2004）眉行初字第4号行政裁定。

二、指令眉山市中级人民法院继续审理。

（此案例由省法院行政庭王雪梅提供）