参考性案例30号：重庆市绿色志愿者联合会诉恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司环境污染公益诉讼纠纷案㊣

关键词

民事   公益诉讼　环境污染　停止侵害   生态修复

裁判要点

1.在环境公益诉讼中，环境侵权人承担停止侵害责任的形式为停止正在发生或即将发生的环境侵害行为。

2.环境侵权行为造成生态环境侵害，即使环境侵权人已停止生产，但一旦恢复生产仍具有生态环境侵害风险的，人民法院可通过附加恢复生产条件的方式判令环境侵权人承担停止侵害责任。

3.环境公益诉讼中，在环境损害无专门司法鉴定机构进行鉴定或鉴定能力不能满足鉴定需要时，人民法院可以委托具有鉴定能力的科研或其他机构进行鉴定。

相关法条

《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条、第二十条

基本案情

原告重庆市绿色志愿者联合会（以下简称重庆绿联会）诉称：被告恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司（以下简称建始磺厂坪矿业公司）的选矿厂违法生产产生的废浆水直接排放到未作防渗处理的洼地，废浆水经洼地底部裂隙渗漏，沿暗河水系进入重庆市巫山县千丈岩水库，造成污染。由于被告选矿厂位置高于水库，地下溶洞裂隙较多，致使水库被再次污染的风险较高。故诉请判令被告停止侵害，不再生产或者生产不能再次造成污染，对今后可能出现的污染地下溶洞水体和污染水库的风险重新作出环境影响评价，并根据环境影响评价结果，作出是否要求被告搬迁的裁判；同时判令被告恢复原状，进行生态环境修复并承担修复费用991000元，在相关范围内平面媒体上向公众道歉，并承担本案律师费、诉讼费等费用。

支持起诉人重庆市人民检察院第二分院支持起诉称，建始磺厂坪矿业公司选矿厂违反法律规定，擅自进行生产，将废水和尾矿等污染物排放，渗漏流入千丈岩水库，水库饮用水源受到严重污染，约5万人饮水困难，极大的损害了社会公共利益，并造成重大经济损失，重庆绿联会对此提起公益诉讼于法有据，应予以支持。

被告建始磺厂坪矿业公司辩称，其选矿项目合法，通过了环评审批；其违法排污属实，但主观上不是故意，是管理人员疏忽大意的过失和地质、气象等原因的偶然结合导致。污染事件发生后，通过应急措施，对周边环境造成的影响已经消除，不存在继续影响生态的行为，现已停止侵害并接受了行政处罚，无损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为，无需后续的生态修复，原告诉请重新作出环境影响评价、恢复原状、修复生态并承担修复费用的诉讼请求不应得到支持。请法院根据案情确定是否需赔礼道歉，在原告的诉讼请求得到支持的前提下，原告为起诉支出的合理费用可以承担，律师代理费只能按单件收取，请法院酌情确定。

法院经审理查明，千丈岩水库位于重庆市巫山县、奉节县和湖北省建始县交界地带。水库设计库容405万立方米，2008年开始建设，2013年12月6日被重庆市人民政府确认为集中式饮用水源保护区，供应周边5万余人的生活饮用和生产用水。湖北省建始县毗邻重庆市巫山县，被告建始磺厂坪矿业公司选矿厂位于建始县业州镇郭家淌国有高岩子林场，距离巫山县千丈岩水库直线距离约2.6公里，该地区属喀斯特地貌的山区，地下裂缝纵横，暗河较多。建始磺厂坪矿业公司硫铁矿选矿项目于2009年编制可行性研究报告，2010年4月23日取得恩施土家族苗族自治州发展和改革委员会批复。2010年7月开展环境影响评价工作，2011年5月16日取得恩施土家族苗族自治州环境保护局环境影响评价批复。2012年开工建设，2014年6月基本完成，但水污染防治设施等未建成。建始磺厂坪矿业公司选矿厂硫铁矿生产中因有废水和尾矿排放，属于排放污染物的建设项目。其项目建设可行性报告中明确指出尾矿库库区为自然成库的岩溶洼地，库区岩溶表现为岩溶裂隙和溶洞。同时，尾矿库工程安全预评价报告载明：“建议评价报告做下列修改和补充：1.对库区渗漏分单元进行评价，提出对策措施；2.对尾矿库运行后可能存在的排洪排水问题进行补充评价”。但建始磺厂坪矿业公司实际并未履行修改和补充措施。

2014年8月10日，建始磺厂坪矿业公司选矿厂使用硫铁矿原矿约500吨、乙基钠黄药、2号油进行违法生产，产生的废水、尾矿未经处理就排入临近有溶洞漏斗发育的自然洼地。2014年8月12日，巫山县红椿乡村民反映千丈岩水库饮用水源取水口水质出现异常，巫山县启动重大突发环境事件应急预案。应急监测结果表明，被污染水体无重金属毒性，但具有有机物毒性，COD（化学需氧量）、Fe（铁）分别超标0.25倍、30.3倍，悬浮物高达260mg/L。重庆市相关部门将污染水体封存在水库内，对受污染水体实施药物净化等应急措施。

千丈岩水库水污染事件发生后，环境保护部明确该起事件已构成重大突发环境事件。环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心作出《重庆市巫山县红椿乡千丈岩水库突发环境事件环境损害评估报告》。该报告对本次环境污染的污染物质、突发环境事件造成的直接经济损失、本次污染对水库生态环境影响的评价等进行评估。并判断该次事件对水库的水生生态环境没有造成长期的不良影响，无需后续的生态环境修复，无需进行进一步的中长期损害评估。湖北省环保厅于2014年9月4日作出行政处罚决定，认定磺厂坪矿业公司硫铁矿选矿项目水污染防治设施未建成，擅自投入生产，非法将生产产生的废水和尾矿排放、倾倒至厂房下方的洼地内，造成废水和废渣经洼地底部裂隙渗漏，导致千丈岩水库水体污染。责令停止生产、直至验收合格，停止违法行为、限期采取治理措施，消除污染，并处罚款1000000元。行政处罚决定作出后，建始磺厂坪矿业公司仅缴纳了罚款1000000元，但并未采取有效消除污染的治理措施。

2015年4月26日，法院依原告申请，委托北京师范大学对千丈岩环境污染事件的生态修复及其费用予以鉴定，北京师范大学鉴定认为：1、建始磺厂坪矿业公司系此次千丈岩水库生态环境损害的唯一污染源，责任主体清楚，环境损害因果关系清晰。2、对《重庆市巫山县红椿乡千丈岩水库突发环境事件环境损害评估报告》评价的对水库生态环境没有造成长期的不良影响，无需后续生态环境修复，无需进行中长期损害评估的结论予以认可。3、本次污染土壤的生态环境损害评估认定：经过9个月后，事发区域土壤中的乙基钠黄药已得到降解，不会对当地生态环境再次带来损害，但洼地土壤中的Fe污染物未发生自然降解，超出当地生态基线，短期内不能自然恢复，将对千丈岩水库及周边生态环境带来潜在污染风险，需采取人工干预方式进行生态修复。根据《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》〔环办（2014）118号〕，采用虚拟治理成本法计算洼地土壤生态修复费用约需991000元。4、建议后续进一步制定详细的生态修复方案，开展事故区域生态环境损害的修复，并做好后期监管工作，确保千丈岩水库的饮水安全和周边生态环境安全。在案件审理过程中，重庆绿联会申请通知鉴定人出庭，就生态修复接受质询并提出意见。鉴定人王金生教授认为，土壤元素本身不是控制性指标，就饮用水安全而言，洼地土壤中的Fe高于饮用水安全标准；被告建始磺厂坪矿业公司选矿厂所处位置地下暗河众多，地区降水量大，污染饮用水的风险较高。

另查明，重庆绿联会是从事环境保护的社会组织，公益活动已满5年且无违法记录，为提起本案诉讼，支付律师费100000元及合理费用50000元。

裁判结果

重庆市万州区人民法院于2016年1月14日作出（2014）万法环公初字第00001号民事判决：一、建始磺厂坪矿业公司立即停止对巫山县千丈岩水库饮用水源的侵害，重新进行环境影响评价，未经批复和环境保护设施未经验收，不得生产；二、建始磺厂坪矿业公司在判决生效后180日内，对位于恩施自治州建始县业州镇郭家淌国有高岩子林场选矿厂洼地土壤制定修复方案进行生态修复，逾期不履行修复义务或修复不合格，由建始磺厂坪矿业公司承担修复费用991000元支付至指定的账号；三、建始磺厂坪矿业公司对其污染生态环境，损害公共利益的行为在国家级媒体上赔礼道歉；四、建始磺厂坪矿业公司支付重庆绿联会为本案诉讼而产生的合理费用及律师费共计150000元；五、驳回重庆绿联会的其它诉讼请求。一审宣判后，建始磺厂坪矿业公司不服，提起上诉。重庆市第二中级人民法院于2016年9月13日作出（2016）渝02民终77号民事判决：驳回上诉，维持原判。

裁判理由

法院生效裁判认为，本案的焦点在于是否需判令停止侵害并重新作出环境影响评价、对北京师范大学作出的鉴定评估报告的结论应否采信。

一、关于是否需判令停止侵害并重新作出环境影响评价问题

环境侵权行为对环境的污染、生态资源的破坏往往具有不可逆性，被污染的环境、被破坏的生态资源很多时候难以恢复，单纯事后的经济赔偿不足以弥补对生态环境所造成的损失，故对于环境侵权行为应注重防患于未然，才能真正实现环境保护的目的。本案建始磺厂坪矿业公司只是暂时停止了生产行为，其“三同时”工作严重滞后、环保设施未建成等违法情形并未实际消除，随时可能恢复违法生产。由于建始磺厂坪矿业公司先前的污染行为，导致相关区域土壤中部分生态指标超过生态基线，因当地降水量大，又地处喀斯特地貌山区，裂隙和溶洞较多，暗河纵横，而其中的暗河水源正是千丈岩水库的聚水来源，污染风险明显存在。考虑到建始磺厂坪矿业公司的违法情形尚未消除、项目所处区域地质地理条件复杂特殊，在不能确保恢复生产不会再次造成环境污染的前提下，应当禁止其恢复生产，才能有效避免当地生态环境再次遭受污染破坏，亦可避免在今后发现建始磺厂坪矿业公司重新恢复违法生产后需另行诉讼的风险，减轻当事人诉累、节约司法资源。故对建始磺厂坪矿业公司在起诉之前已停止生产，仍应判令其对千丈岩水库饮用水源停止侵害。

此外，千丈岩水库开始建设于2008年，而建始磺厂坪矿业公司项目的环境影响评价工作开展于2010年7月，并于2011年5月16日才取得当地环境行政主管部门的批复。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条规定：“建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响，有关环境保护行政主管部门对该项目的环境影响评价结论有争议的，其环境影响评价文件由共同的上一级环境保护行政主管部门审批”。考虑到该项目的性质、与水库之间的相对位置及当地特殊的地质地理条件，本应在当时项目的环境影响评价中着重考虑对千丈岩水库的影响，但由于两者分处不同省级行政区域，导致当时的环境影响评价并未涉及千丈岩水库，可见该次环境影响评价是不全面且有着明显不足的。由于新增加了千丈岩水库这一需要重点考量的环境保护目标，导致原有的环境影响评价依据发生变化，在已发生重大突发环境事件的现实情况下，涉案项目在防治污染、防止生态破坏的措施方面显然也需要作出重大变动。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件”及《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款“建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用”的规定，鉴于千丈岩水库的重要性、作为一级饮用水水源保护区的环境敏感性及涉案项目对水库潜在的巨大污染风险，在应当作为重点环境保护目标纳入建设项目环境影响评价而未能纳入且客观上已经造成重大突发环境事件的情况下，考虑到原有的环境影响评价依据已经发生变化，出于对重点环境保护目标的保护及公共利益的维护，建始磺厂坪矿业公司应在考虑对千丈岩水库环境影响的基础上重新对项目进行环境影响评价并履行法定审批手续，未经批复和环境保护设施未经验收，不得生产。

二、关于北京师范大学作出的鉴定评估报告的结论应否采信问题

环境侵权审判反映突出的问题之一是缺乏专业化、具有公信力的环境损害鉴定机构。具备相应资质的司法鉴定机构极少，法院常难以找到适格的环境损害司法鉴定机构。同时，因环境损害的复杂性，能被委托的鉴定机构常因没有相应的科学技术设备、环境监测技术以及专业人才，无能力实施相关鉴定。现阶段，考虑到构建专门环境损害司法鉴定体系尚需时日，在现有司法鉴定机构远不能满足环境司法现实需要的情况下，基于案件审理的需要，法院应注意发挥各类鉴定、科研机构的优势。在没有专门司法鉴定机构，或司法鉴定机构的鉴定能力不能满足鉴定需要的情况下，可依法委托具备鉴定能力的科研机构实施鉴定。北京师范大学水科学研究院虽不在环境保护部发布的《环境损害鉴定评估推荐机构名录》里，但北京师范大学水科学研究院是专门从事水环境研究的科研机构，主要鉴定人员为国家环境应急专家组专家、教授，有较强的专业技术优势，具有专业方面的权威性及作为第三方鉴定评估机构的中立性，具备对本案进行鉴定评估的相应技术能力及公信力，故委托北京师范大学对生态修复及其费用进行鉴定评估并无不当。根据《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第九条第二款的规定，具有专门知识的人在法庭上提出的意见，经当事人质证，可以作为认定案件事实的根据。本案中，主要鉴定人员北京师范大学的王金生教授出庭发表了专家意见并当庭接受了质询，根据前述司法解释的规定，该专家意见可以作为认定案件事实的根据。

此外，赔礼道歉是一种人格恢复性责任方式，不仅适用于人格权和具有精神价值的财产遭受损害的情形，同样也适用于生态环境遭受损害的情形。在环境民事公益诉讼中，污染环境、破坏生态的行为导致损害发生后到恢复原状前生态环境服务功能的损害，该损害包含了社会公众享有美好生态环境精神利益的损失。本案中，建始磺厂坪矿业公司明知相关环保设施未建成而擅自投入生产，主观过错明显，应当承担赔礼道歉的民事责任。另外，根据重庆绿联会举示的《法律事务委托合同》和增值税发票，基于案件的复杂疑难程度，重庆绿联会与代理人合同约定的律师费符合重庆市律师收费标准，亦具有合理性，应予以支持。