杨一民诉成都市人民政府行政受理案

杨一民诉成都市人民政府行政受理案

裁判摘要

行政机关针对申诉的重复处理行为并未对行政相对人的权利义务产生法律效果，不是行政复议法所规定的可以申请行政复议的行政行为。行政机关针对该重复处理行为作出的不予受理行政复议决定，依法应予维持。

原告：杨一民，男，汉族，52岁，住成都市罗家碾街121号1幢1单元7号。

被告：成都市人民政府，住所地：成都市人民西路2号。

法定代表人：葛红林，市长。

杨一民因诉成都市人民政府行政受理案，依法向成都市中级人民法院提起行政诉讼。

2005年9月9日，原告杨一民因不服成都市教育局以其内设机构办公室的名义向其作出的信访答复，向被告成都市人民政府提出行政复议申请，请求成都市人民政府就该信访答复所涉及的事项作出行政复议。成都市人民政府收到复议申请后认为杨一民的复议申请不符合行政复议的受理条件，决定不予受理，并于2005年9月13日作出成府复不字（2005）第6号不予受理决定。杨一民对该决定不服，向成都市中级人民法院提起诉讼。

杨一民诉称：原告依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）、（十一）项、第九条和《信访条例》第十四条第二款等规定依法向被告提起行政复议申请，符合行政复议的受理条件。成都市教育局的信访答复是具有行政确认和行政处理性质的申诉处理决定，它对原告的人身权、财产权有严重影响，不是一种单纯的“解释、说明”，完全符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）、（十一）项关于受案范围的规定。被告在没有向原告正确说明理由和依据的情况下，对这种明显属于依法可申请行政复议的案件作出不予受理决定，忽视了宪法赋予公民的救济权，剥夺了可供原告选择的法定救济机会。该不予受理决定与有关法律法规的规定明显不符，适用法律法规错误。请求法院判决撤销被告的不予受理决定。

被告成都市人民政府辩称：根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，行政复议是对具体行政行为进行监督。由于原告杨一民申请的复议事项是市教育局的信访答复，该信访答复不是市教育局作出的具体行政行为，因此不属于行政复议的受理范围。请求法院依法驳回杨一民的诉讼请求，维持答辩人作出的不予受理决定。

被告成都市人民政府在法定举证期限内向法院提供了作出被诉不予受理决定的以下证据材料和法律依据：

1.杨一民申请成都市人民政府复议的行政复议申请书，拟证明杨一民于2005年9月9日向其申请行政复议的行为是成都市教育局办公室于2005年8月18日就杨一民的申诉作出的答复；

2.成都市教育局2005年5月20日对杨一民作出的信访回复、四川省教育厅2005年6月28日给杨一民的复函、杨一民2005年6月30日给成都市教育局的《请求市教育局重新正确对本人申诉进行处理的几点意见》以及成都市教育局办公室2005年8月18日对杨一民作出的信访答复，拟证明杨一民的复议申请不符合行政复议的受理条件；

3.成都市人民政府于2005年9月9日作出的成府复不字〔2005〕第6号不予受理决定书及送达回证，拟证明成都市人民政府作出的不予受理决定程序合法，并于2005年9月13日送达杨一民；

4.《信访条例》第三十四条、第三十五条的规定，拟证明杨一民对答复不服，不能申请行政复议，其申请的行政复议不属于行政复议的范围；

5.《中华人民共和国行政复议法》第一条、第六条、第十一条和第十七条，拟证明成都市教育局针对杨一民的申诉作出的答复不属于行政复议法所规定的可以申请行政复议的具体行政行为，其不予受理决定书认定事实清楚，适用法律正确。

原告杨一民向法院提供了以下与被告成都市人民政府不同的证据材料和法律依据：

1.（2006）川行终字第10号行政裁定书；

2.《四川省贯彻国务院〈信访条例〉实施细则》第三十三条规定，“信访人和有关单位对党政机关作出的信访事项处理决定，应当遵守、执行；对处理决定不服的，除依照法律、行政法规的规定申请复议或者提出行政诉讼的外，可以自收到处理决定书之日起30日内请求原办理机关复查。原办理机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以答复。”拟证明其申请属于行政复议的范围。

成都市中级人民法院依职权调取了以下证据：

1.原成都市第五中学于1992年10月3日向原成都市教育委员会报送的《关于对我校职工杨一民作除名处理的报告》，该报告决定根据川人发〔1984〕4号文规定，将杨一民作除名处理；

2.原成都市教育委员会于1992年12月23日作出的成教发人（92）78号《对成都五中〈关于对我校职工杨一民作除名处理的报告〉的批复》，该批复同意将杨一民作除名处理，并书面通知本人。

成都市中级人民法院经审理查明：

1992年，成都市第五中学（现成都列五中学）向原成都市教育委员会（现成都市教育局）报送《关于对我校职工杨一民作除名处理的报告》，原成都市教育委员会于1992年12月23日作出成教发人（92）78号批复，同意将杨一民作除名处理。2005年，杨一民到成都市教育局信访，该局于2005年5月20日以其办公室的名义向杨一民作出信访回复，认为原成都市教育委员会于1992年作出的《对成都市第五中（关于对我校职工杨一民作除名处理的报告）的批复》是符合法律规定的。收到该信访回复后，杨一民向四川省教育厅上访，四川省教育厅责成成都市教育局重新答复杨一民。成都市教育局于2005年8月18日再次给予杨一民信访答复，其内容与前次信访回复的内容一致。2005年9月9日，原告杨一民就成都市教育局于2005年8月18日作出的信访答复向成都市人民政府提出行政复议，成都市人民政府于2005年9月9日作出成府复不字（2005）第6号不予受理决定，并送达原告杨一民。

成都市中级人民法院认为：

原成都市教育委员会（现成都市教育局）于1992年作出同意对杨一民作除名处理的批复，时隔13年之久杨一民到成都市教育局信访申诉，该局作出信访答复的内容是认为当年成都市教育委员会作出的批复符合相关规定。该批复对杨一民的现存权利义务状态并未产生新的影响，亦未改变原有的行政法律关系，符合对行政行为提起申请的重复处理行为的特征。关于该重复处理行为，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（一）项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。这是因为，该类行为没有改变原有行政法律关系并形成新的行政法律关系，也没有对当事人的权利义务产生新的影响。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了行政复议的范围，仍以行政机关作出的影响公民、法人及其他组织的权利义务关系的具体行政行为为其复议对象，虽未明确规定对行政行为提起申诉的重复处理行为不属于行政复议的范围，但因该类行为并非系具有可诉性的具体行政行为，理应也不属于行政复议的受理范围。因此，被告作出的成府复不字（2005）第6号行政复议不予受理决定事实清楚，证据充分，适用法规正确，程序合法。

据此，成都市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，于2006年7月21日判决：

维持被告成都市人民政府作出的成复不字（2005）第6号行政复议不予受理的决定。

一审案件受理费人民币100元，其他诉讼费用人民币30元，共计人民币130元由原告杨一民负担。

宣判后，杨一民向四川省高级人民法院提起上诉。其上诉称：原判决认为成都市教育局作出的答复对其现存权利义务状态并未产生新的影响，亦未改变原有的行政法律关系并形成新的法律关系的事实是错误的。成都市教育局作出的答复中提到的原成都市第五中学《关于对我校职工杨一民作除名处理的报告》和原成都市教育委员会《对成都五中〈关于对我校职工杨一民作除名处理的报告〉的批复》仅仅是其单方面陈述的内部文件标题，且从未送达上诉人。因此，确认该内部批复符合有关文件规定的答复，不可能是成都市教育局驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，且成都市教育局以办公室的名义作出答复主体不符，是越权行为，原审判决错误理解了行政机关的重复处理行为，将完全属于行政复议受案范围的行政机关初次作出的具体行政行为认定为重复处理行为的认定事实错误。原审判决依据其依职权调取的但未经庭审质证的证据认定本案事实，违反了证据规则和审判原则。综上，请求该院依法撤销原审判决，判令被上诉人依法立案受理上诉人的行政复议申请。

成都市人民政府答辩称：上诉人杨一民因不服成都列五中学作出的除名处理决定到成都市教育局信访。成都市教育局办公室于2005年8月18日再次对上诉人作出的答复属于行政机关对同一事项的重复处理行为，不是具体行政行为，其救济方式《信访条例》已作了明确规定。原审法院作出的维持被上诉人作出的不予受理决定的判决是正确和合法的，请求该院予以维持并由上诉人承担诉讼费用。

四川省高级人民法院经二审开庭审理，对各方当事人提供的证据材料和原审法院依职权调取的证据作如下分析与认定：

成都市人民政府提供的1-3号证据材料以及杨一民提供的1号证据材料，经一、二审庭审质证，双方当事人均无异议。该院经审查认为上述证据符合行政诉讼证据的关联性、合法性和真实性，该院予以采信。此外，原审法院依职权调取的1、2号证据，杨一民在二审庭审中认为原审法院没有在庭审中予以出示和质证，成都市人民政府在行政程序中也未收集和使用，不能作为本案的定案依据。成都市人民政府认为该证据不是其作出不予受理决定的事实依据，所以在原审中也未出示。该院经审查认为，上述证据的调取不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条的规定，该院不予采信。

四川省高级人民法院根据以上有效证据和一、二审庭审笔录认定以下事实：

2005年，杨一民以成都列五中学借口已对其作“除名处理”，但长期不送达处理文书，也不给其安排工作、发放工资、还强行收缴其住房等侵犯其人身权、财产权为由，向成都市教育局申诉。2005年5月20日，成都市教育局办公室对杨一民作出信访回复，该回复认为原成都市教育委员会于1992年作出的《对成都五中〈关于对我校职工杨一民作除名处理的报告〉的批复》符合法律规定。杨一民不服，向四川省教育厅申诉，四川省教育厅于2005年6月28日答复杨一民，该答复载明：“已将上访材料转送成都市教育局，责成其按照当时的有关法律法规、政策规定和事实依据重新答复你本人。” 2005年8月18日，成都市教育局办公室再次对杨一民作出答复，该答复载明：“我们再一次对事实进行了调查核实。查明，1992年成都市第五中学根据你的旷工事实向成都市教育委员会报送《关于对我校职工杨一民作除名处理的报告》和成都市教育委员会于当年作出的《对成都五中〈关于对我校职工杨一民作除名处理的报告〉的批复》符合川人发〔1984〕4号文件规定。”此答复已送达杨一民。

2005年9月9日，杨一民就成都市教育局于2005年8月18日作出的答复向成都市人民政府申请行政复议，请求撤销或者确认该答复违法，并责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。同日，成都市人民政府以其申请不符合行政复议受理条件为由，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，作出成府复不字〔2005〕第6号不予受理决定书，并于同月13日送达杨一民。杨一民不服，向四川省成都市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销成都市人民政府作出的不予受理决定。

四川省高级人民法院认为：

根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第十七条的规定，成都市人民政府有权管辖对其职能部门作出的具体行政行为不服申请行政复议的案件，对当事人提出的行政复议申请，经审查不符合行政复议法规定的，有权作出不予受理决定。同时，根据该法第一条、第六条和第七条的规定，可以申请行政复议的具体行政行为是指行政主体在行使行政职权过程中，针对特定的行政相对人就特定的事项作出的，能够对其权利义务产生法律效果的行为。本案杨一民申请行政复议的答复行为，是成都市教育局办公室根据杨一民的申诉作出的，且该答复的内容仅重申了1992年原成都市第五中学报送的《关于对我校职工杨一民作除名处理的报告》和原成都市教育委员会于当年作出的《对成都五中〈关于对我校职工杨一民作除名处理的报告〉的批复》符合川人发〔1984〕4号文件规定，并非能够对杨一民的权利义务产生法律效果的行为，因而不是行政复议法所规定的可以申请行政复议的具体行政行为。成都市人民政府于2005年9月9日收到杨一民递交的行政复议申请，经审查后以该申请不符合行政复议受理条件为由，作出了不予受理决定书，并于同月13日送达杨一民，该不予受理决定适用法律正确，程序合法。原判决认为杨一民申请行政复议的答复属于对申诉问题的重复处理行为，不属于行政复议的受理范围，并以此认定成都市人民政府作出的不予受理决定正确并无不当，杨一民认为其申请的行政复议符合行政复议受理条件的理由不成立。原判决认定的主要事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。

据此，四川省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，于2006年11月21日判决：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费100元，由杨一民负担。

本判决为终审判决。