行政相对人对影响其实体权利并难以救济的过程行政行为提起行政诉讼的

㊣行政相对人对影响其实体权利并难以救济的过程行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当受理

——王明德诉乐山市人力资源和社会保障局社会保障其他行政行为案

（四川省高级人民法院审判委员会2016年第7次会议讨论后发布）

关键词

过程行政行为 行政诉讼 受案范围

裁判规则

行政机关作出的过程行政行为一般不具有可诉性，但对于影响行政相对人实体权利且难以救济的，行政相对人提起行政诉讼的，人民法院应当受理。

相关法条

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条

案件索引

一审：四川省乐山市市中区人民法院（2013）乐中行初字第36号（2013年9月25日）

二审：四川省乐山市中级人民法院（2013）乐行终字第74号（2013年11月28日）

基本案情

原告王明德系王雷兵之父。2013年4月10日，第三人四川嘉宝资产管理集团有限公司峨眉山分公司就其职工王雷兵因交通事故死亡向被告乐山市人力资源和社会保障局申请工伤认定。随工伤认定申请，第三人还提交了峨眉山市公安局交警大队于同年4月1日作出的乐公交认定〔2013〕第00035号《道路交通事故证明》等证据。其中《道路交通事故证明》载明：2013年3月18日，王雷兵驾驶无牌“卡迪王”二轮摩托车由峨眉山市大转盘至小转盘方向行驶。1时20分许，当该车行至省道S306线29.3KM处驶入道路右侧与隔离带边缘相擦挂，翻覆于隔离带内，造成车辆受损、王雷兵当场死亡的交通事故。峨眉山市公安局交警大队认为，因王雷兵驾驶摩托车倒地翻覆的原因无法查实，遂根据《道路交通事故处理程序规定》第五十条的规定，作出该《道路交通事故证明》，并告知当事人可以提起民事诉讼。

同年4月10日，被告作出并于同日向原告和第三人送达乐人社工时〔2013〕05号（峨眉山市）《工伤认定时限中止通知书》。原告对《工伤认定时限中止通知书》不服，提起行政诉讼，请求法院撤销《工伤认定时限中止通知书》，判令被告履行作出工伤认定的法定职责。

裁判结果

乐山市市中区人民法院于2013年11月28日作出（2013）乐中行初字第36号判决，撤销被告乐山市人力资源和社会保障局于2013年4月10日作出的乐人社工时〔2013〕05号（峨眉山市）《工伤认定时限中止通知书》。一审宣判后，乐山市人力资源和社会保障局不服，提起上诉。乐山市中级人民法院二审审理过程中，乐山市人力资源和社会保障局递交撤回上诉申请书。乐山市中级人民法院经审查认为，上诉人自愿申请撤回上诉，属其真实意思表示，符合法律规定，遂于2013年11月28日作出（2013）乐行终字第74号裁定，准许乐山市人力资源和社会保障局撤回上诉。一审判决发生法律效力。

裁判理由

法院生效裁判认为，本案争议的焦点有二：一是《工伤认定时限中止通知书》是否属于可诉行政行为；二是《工伤认定时限中止通知书》是否应当予以撤销。

关于《工伤认定时限中止通知书》是否属于可诉行政行为问题，法院认为，被告作出的《工伤认定时限中止通知书》属于工伤认定程序中的过程行为，如果该过程行为不涉及终局性问题，对相对人的权利义务没有实质影响的，不具有可诉性，相对人提起行政诉讼的，不属于人民法院受案范围。但是，如果该过程行为具有终局性，并影响相对人的合法权益，对相对人权利义务产生实质影响的，则属于可诉行政行为，相对人提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。

虽然根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条关于“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人”的规定，公安机关交通管理部门对于交通事故，应当根据对交通事故调查情况，制作交通事故认定书。但是，在现实道路交通事故实践中，确实存在道路交通事故成因无法查清，公安机关交通管理部门不能作出交通事故认定书的情况。对此，应根据《道路交通事故处理程序规定》（公安部令第104号）第五十条关于“道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人”的规定处理，出具交通事故证明，载明事故时间、地点、人物和调查结果，送达当事人。

就本案而言，峨眉山市公安局交警大队就王雷兵因交通事故死亡作出的《道路交通事故证明》，已经是公安机关交通管理部门依据《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定就事故作出的结论，也就是《工伤保险条例》第二十条第三款所规定的工伤认定决定需要的“司法机关或者有关行政主管部门的结论”。除非出现新事实或者法定理由，否则公安机关交通管理部门不会就本案涉及的交通事故作出其他结论，并且上述规定中的“司法机关或者有关行政主管部门的结论”并不仅限于公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，还应当包括公安机关交通管理部门依法作出的道路交通事故证明等法律文书。而本案被告在第三人申请认定工伤时已经提交了作为公安机关交通管理部门的峨眉山市公安局交警大队作出的《道路交通事故证明》后，依然作出《工伤认定时限中止通知书》，并且至原告起诉之日仍然以工伤认定处于中止中为由，拒绝恢复对王雷兵死亡是否属于工伤的认定程序。由此可见，虽然被告作出的《工伤认定时限中止通知书》是工伤认定程序中的过程行为，但该过程行为将导致原告的合法权益长期乃至永久得不到依法救济，直接影响了原告的合法权益，对其权利义务产生实质影响，具有终局性。因此，被告作出的《工伤认定时限中止通知书》属于可诉行政行为，属于法院行政诉讼受案范围。对被告及第三人提出《工伤认定时限中止通知书》属于不可诉行政行为的主张不予支持。

关于《工伤认定时限中止通知书》是否应当予以撤销的问题，法院认为，第三人在向被告就王雷兵死亡申请工伤认定时已经提交了公安机关交通管理部门作出的《道路交通事故证明》。也就是说，第三人申请工伤认定时，并不存在被告所依据的《工伤保险条例》第二十条第三款关于“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”规定的应中止认定的情形，因此，被告依据《工伤保险条例》第二十条规定，作出的《工伤认定时限中止通知书》属于适用法律、法规错误，应当予以撤销。对原告提出撤销《工伤认定时限中止通知书》的诉讼请求予以支持。

推荐单位：乐山中院

推荐人：王朝东、何洪兰

编写人：豆晓红