2016年参阅案例：平春燕诉陕西省人民政府行政复议案

关键词

行政 事实行为 影响权利义务 可诉行政行为 行政复议范围

裁判要点

行政主体在行使行政职权过程中实施的，直接影响当事人人身或财产合法权益的行政事实行为，具有可诉性，属于行政复议和行政诉讼受案范围。当事人如选择先行复议，复议机关仅因该行为属行政事实行为而不予受理的，法院不予支持。

相关法条

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条

《中华人民共和国行政复议法》第二条

案件索引

一审：西安市中级人民法院（2015）西中行初字第00217号行政判决书（2015年11月6日）

二审：陕西省高级人民法院（2016）陕行终86号行政判决书（2016年4月13日）

基本案情

原告（二审上诉人）：平春燕。

被告（二审被上诉人）：陕西省人民政府。

2011年11月，宝鸡市人民政府就本市新东岭城市综合体建设改造区域内房屋征收与补偿事项进行通告，该区域房屋征收实施单位为宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造指挥部办公室（以下简称新东岭拆迁办）。宝鸡市新仓供销有限责任公司陈仓商场（以下简称陈仓商场）属于通告确定的征收范围。该商场负责人为平春燕。

2015年5月20日，新东岭拆迁办指挥其工作人员在陈仓商场周围垒起2米多高砖墙，阻断进出商场的交通，商场被迫停止经营。同年5月28日，平春燕向陕西省人民政府提出行政复议申请，认为陈仓商场属自己经营的公司，该商场房屋正面临征收，宝鸡市政府的派出机构新东岭拆迁办的逼迁行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条和《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》第四条之规定，侵犯了其合法经营权益。请求确认宝鸡市人民政府逼迁行为违法，责令其立即停止逼迁行为并恢复原状。陕西省人民政府经审查认为，平春燕提出的复议申请，不属于《行政复议法》第六条规定情形，不属于行政复议范围，故决定不予受理。平春燕不服，诉至西安中院，认为拆迁行为属于《行政复议法》第六条规定复议受理范围。故请求撤销陕西省人民政府做出的行政复议决定书，并责令受理其复议申请。陕西省人民政府辩称：经审查认定原告提出申请的情形不符合《行政复议法》第六条之规定，不属于行政复议受案范围，行政复议决定书内容合法，程序正当，请求法院依法驳回其起诉。

裁判结果

一审西安市中级人民法院判决：驳回原告平春燕的诉讼请求。一审宣判后，平春燕不服，上诉于省高院。二审陕西省高级人民法院判决：一、撤销西安中院行政判决；二、撤销陕西省人民政府不予受理行政复议申请决定书，责令陕西省人民政府依法重新作出行政行为。

裁判理由

一审西安中院认为，依据《行政复议法》第九条的规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”陈仓商场属法人之外的其他社会组织，虽不具有法人资格，但可以成为行政管理的对象。平春燕作为陈仓商场的负责人，并不是宝鸡市人民政府行政管理的相对人，故无权提出行政复议申请。现平春燕以陈仓商场属其经营，宝鸡市人民政府的行为违反了相关规定为由，请求撤销陕西省人民政府行政复议申请决定书的请求，于法无据，应予驳回。陕西省人民政府作出的行政复议申请决定程序合法，结论正确。

上诉后，陕西省高级人民法院认为，本案的争议焦点是宝鸡市人民政府授权负责房屋征收的新东岭拆迁办工作人员，实施的垒墙阻断商场出行行为，是否属于行政复议的范围。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第二款规定，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。《行政复议法》第一条、第六条规定，公民、法人和其他组织不服行政机关的具体行政行为的，可以申请行政复议。因此，如何理解这里规定的“具体行政行为”，是判断本案所涉行为是否属于行政复议范围的关键。新修订的《行政诉讼法》已将旧法规定的“具体行政行为”修改为“行政行为”，比原有的规定更具有包容性。作为与《行政诉讼法》有同样立法目的和宗旨的《行政复议法》，对此在执行中应与《行政诉讼法》保持一致的理解，才不违背《行政复议法》立法的精神，也有助于更好地发挥行政复议的功能。本案所涉行为属于事实行为，为行政行为的范畴。虽由新东岭拆迁办工作人员实施，但由于该拆迁办并不具有独立承担责任的能力，宝鸡市人民政府作为授权的机关，对此应承担法律责任，尽管该行为对行政相对人不产生法律约束力，但有可能对行政相对人的合法权益造成影响，故上诉人平春燕认为该事实行为侵犯其合法权益申请行政复议，应属行政复议的范围。陕西省人民政府以平春燕的申请不属于行政复议的范围，决定不予受理，属适用法律错误。根据《行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。原审法院未围绕本案被诉的行政复议行为认定的理由和适用的法律审查，而是以行政复议行为没有涉及的内容作为认定行政复议行为正确的依据，违背了行政案件合法性审查原则，亦属适用法律错误。至于上诉人平春燕是否符合行政复议申请人主体资格的问题，应由被上诉人陕西省人民政府在重新作出行政复议时进行审查。

法院评论

本案的争议焦点在于行政机关工作人员实施的阻断商场出行的垒墙行为是否属于可诉的行政行为，是否属于行政复议的受案范围。

司法实践中认识不一，持否定意见的认为，《行政复议法》第二条和第六条，通过概括式和列举式规定，公民、法人和其他组织不服行政机关的具体行政行为的，可以申请行政复议。垒墙行为不属于具体行政行为，它是行政机关工作人员实施的事实行为，不应纳入行政复议范围。

我们认为这种理解有失偏颇。首先，对行政行为的准确界定。行政行为概念的界定必须以立足行政诉讼实践为基础。在我国，行政行为概念自1989年行政诉讼法规定具体行政行为始进入司法实践，随着社会的进步，对行政行为的界定有一个发展变化的过程。1991年最高法院出台《执行行政诉讼法若干问题的意见（试行）》界定具体行政行为是“国家行政机关或行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或其他组织权利义务的单方行为”。随着社会的发展，这一概念凸显不足，它排除了行政不作为（消极行为）、行政协议（双务行为）、行政事实行为，在实践中制约了对行政相对人权利救济的范围，也与行政管理形式日益更新的时代发展不相适应。基于此，该解释于2001年最高法院颁布《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）时同时废止，《若干解释》第一条规定，“公民、法人或其他组织对具有国家职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院的受案范围….”，该解释虽然没有给行政行为作出直接的定义，但事实上采用了广义的行政行为概念，所确定的行政行为的特征是：1、行政行为必须是具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员所实施的行为。扩大了行为主体范围，不仅包括行政机关而且包括法律、法规授权的组织，还有拥有公共管理职权的其他组织，甚至包括行政机关工作人员。2、行政行为的内容必须与行使行政职权有关，即某一行为与行使职权有关，则该行为具备了行政行为的内容特征。从内容上看，不仅包括法律行为，而且包括事实行为；不仅包括单方行为，而且包括双方行为。《若干解释》采用广义行政行为的概念是有法律依据的，行政诉讼法规定的受案范围中某些限制人身自由或针对财产的强制措施，事实上也包括许多事实行为；不作为的诉讼中，要求行政机关履行一定法定职责，有些法定职责的履行也是事实行为，说明行政诉讼法无意排除事实行为。新修改的现行《行政诉讼法》也摒弃了“具体行政行为”的表述，修改为“行政行为”，从而比原有的表述更具有包容性。据此，拥有行政管理职权的行政主体，行使行政职权作出对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为，属于可诉的行政行为。《行政复议法》虽然尚未修改，但对具体行政行为的理解应该符合社会发展的需要，不能停留在原来且已被废止的司法解释规定上，在执行中应与《行政诉讼法》对可诉行政行为的理解保持一致，对行政复议法中“具体行政行为”应该也做广义解释，应该理解为，是相对于抽象行政行为而言的，是行政主体在行使行政职权过程中实施的，影响当事人权利义务的行政行为。这样才符合社会发展规律和《行政复议法》立法精神，有助于现阶段发挥行政复议的功能。

其次，对行政行为可诉性的判断。行政行为的范围非常宽泛，根据分类标准的不同，可划分为行政法律行为，行政事实行为；单方行为、多方行为等。根据相关法律规定，可诉行政行为应该同时具备以下特点：1、是行政主体实施的行为；2、是行政主体在行使行政职权过程中实施的行为；3、该行为对当事人权利义务产生影响；4、该行为具有独立完成性。所以，不论属于何种类型的行政行为，只要其具备可诉性特点，即应纳入行政复议和行政诉讼的救济范围。

结合本案，新东岭拆迁办工作人员实施阻断商场出行的垒墙行为，虽属于行政事实行为，但该事实行为具有可诉性：1、行政主体适格。新东岭拆迁办是宝鸡市人民政府委托实施拆迁工作的单位，故应由宝鸡市人民政府为被告。2、垒墙行为系宝鸡市人民政府在城市拆迁过程中实施，与行使职权密切相关的行为。3、该行为对当事人的合法权益造成影响，虽然该行为属于行政事实行为，对行政相对人不产生法律约束力，但该行为具有依职权性、强制性、限权性，直接影响当事人的人身权和财产权，侵害了当事人合法权益。4、该行为独立完成，不属于阶段性或尚未完成的行为，不依附其他行政行为。综上，本案诉争行政行为属于可诉行政行为，应该纳入行政复议的受案范围。法院终审裁判撤销行政机关不予受理决定，责令其重新作出行政行为是正确的。

另外，人民法院审理行政案件时应厘清行政权与司法权的边界，坚持合法性审查原则和司法的谦抑，不能替代行政机关“寻找”理由。本案中，一审法院未围绕被诉的行政复议行为认定的理由和适用的法律依据审查，而是为弥补复议行为的不足，替复议机关另寻理由，以“平春燕不符合行政复议申请人主体资格”作为认定行政复议行为正确的依据，违背了行政案件合法性审查原则。司法权的性质，要求司法应该谦抑，司法权不能替代行政权，否则就失去了司法对行政权监督的意义。至于本案中平春燕是否符合行政复议申请人主体资格的问题，应由复议机关在重新进行行政复议时予以审查。

一审合议庭成员：李娟 胡世华 任遂萍

二审合议庭成员：焦玉珍 马萍 敖漫

编写人：焦玉珍 马小莉

责任编辑：马小莉